II SA/Wa 600/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania -oddala skargę- Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant Główny Policji, powołując w podstawie prawnej art. 59 § 1 i 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej powoływanej jako: "K.p.a.", odmówił Z. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Z. M. został przyjęty do służby w Milicji Obywatelskiej w dniu [...] stycznia 1986 r. Decyzją Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] marca 1989 r. wymieniony został uznany winnym popełnienia zarzucanego mu w postępowaniu dyscyplinarnym czynu, tj. stawienia się do służby w stanie nietrzeźwości i za to, na mocy § 17, § 35 ust. 1 pkt 2 i § 47 zarządzenia nr 60/87 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 1987 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego, wymierzono mu karę dyscyplinarną wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do kaprala. Wymieniony nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania od ww. decyzji, jednak pismem z dnia [...] września 2011 r. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2232/11, skargę odrzucił. Rozkazem personalnym Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., wydanym na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.), Z. M. został wydalony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] kwietnia 1989 r. Pismem z dnia [...] marca 1998 r. Z. M. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o zbadanie jego sprawy i spowodowanie przyjęcia go do służby w Policji. W uzasadnieniu wskazał cyt: "w ówczesnym czasie nie składałem odwołania od decyzji Szefa [...] ze względu na realia polityczne". Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z. M. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej. W uzasadnieniu wskazał, iż do 1989 r. pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej na stanowisku milicjanta [...] Komisariatu [...] W. [...], a wskazanym rozkazem personalnym jego stosunek służbowy został rozwiązany. Nie pouczono go jednak o możliwości wniesienia środka zaskarżenia od ww. decyzji. Zaznaczył, iż nie posiada wykształcenia prawniczego i nie zna się na procedurze administracyjnej. Podniósł, że cyt.: "dopiero niedawno dowiedziałem się, że każda decyzja dotycząca stosunków pracowniczych powinna wskazywać zainteresowanemu pracownikowi (funkcjonariuszowi) drogę odwoławczą. W moim przypadku czegoś takiego nie było". Stwierdził, iż z uwagi na fakt, że w jego sprawie doszło do naruszenia prawa, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. należy uznać za zasadny. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał ww. wniosek zgodnie z właściwością Komendantowi Głównemu Policji. W oświadczeniu złożonym do akt sprawy w dniu [...] grudnia 2012 r. zainteresowany oświadczył, że wnosi o przywrócenie terminu, bowiem nie został pouczony o możliwości złożenia środka zaskarżenia od decyzji o zwolnieniu go ze służby. Wskazał, że otrzymał jedynie decyzję do podpisu, od której się nie odwołał z uwagi na system "totalitarny", który wówczas panował, a którego nie akceptował. Wcześniej nie składał odwołania gdyż nie wierzył, że jego sprawa może być pozytywnie rozpoznana. Stwierdził, iż w tej sytuacji można uznać, że przyczyną powodującą niezłożenie przez niego odwołania była "siła wyższa". Wskazał też, że w całości kwestionuje przeprowadzone w jego sprawie postępowanie dowodowe. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ wskazał, iż w aktach osobowych Z. M. brak jest potwierdzenia doręczenia stronie rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. Zaś z uwagi na to, że zgodnie z obowiązującym wówczas zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych, wydanym w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej, wszystkie akty kadrowe służb podległych temu ministerstwu zakwalifikowano jako tajne, nie można obecnie ustalić, czy i w jakiej formie poinformowano skarżącego o ww. decyzji Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. Jednak brak potwierdzenia doręczenia danego rozstrzygnięcia w aktach sprawy nie wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa decyzja nie została stronie doręczona tym bardziej, że w 1989 r. była stosowana praktyka doręczania stronie wyciągu ze zbiorczego rozkazu personalnego lub ogłaszania stronie treści decyzji administracyjnej. Z pewnością strona miała możliwość dowiedzenia się o treści ww. decyzji - w aktach osobowych znajduje się potwierdzenie wydania wymienionemu karty obiegowej, a także oświadczenie strony z dnia [...] kwietnia 1989 r. o zobowiązaniu do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej po zwolnieniu ze służby w Milicji Obywatelskiej. Organ wskazał również, że Z. M. nie kwestionuje faktu doręczenia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., a więc i okoliczności, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Odnosząc się do kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższego rozkazu personalnego organ wskazał, iż art. 58 K.p.a. ustanawia cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, tj. uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony został przywracalny termin. Zdaniem organu, zainteresowany nie dopełnił wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, tj. nie złożył odwołania od rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. Nie uprawdopodobnił także, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł w terminie, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a., bowiem pismem z dnia [...] marca 1998r. kierował już do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prośbę o ponowne zbadanie jego sprawy i spowodowanie przyjęcia go do służby w Policji. W piśmie tym jednoznacznie wskazał, iż cyt.: "w ówczesnym czasie nie składałem odwołania od decyzji Szefa [...] ze względu na realia polityczne". Zatem twierdzenia strony o braku wiedzy co do możliwości złożenia odwołania od ww. decyzji należy uznać za niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ zauważył również, że strona nie wskazała, na czym polegała przeszkoda do wniesienia przez nią odwołania w ustawowym terminie. Tymczasem to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednak dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, iż wobec braku wystąpienia łącznie wszystkich ww. przesłanek do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji, podjęte rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż rozkaz personalny Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej określonych w art. 107 K.p.a., m.in. nie posiada pouczenia adresata rozkazu o możliwości złożenia odwołania. Z związku z powyższym we właściwym czasie skarżący wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wniosek ten został złożony w terminie 7 dni od dowiedzenia się o możliwości wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego nie można nazwać odwołaniem pisma z 1998 r. skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych, ponieważ pismo to dotyczyło powrotu do służby i zredagowane było w sposób ogólny. Nie ma racji organ twierdząc, że skarżący wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie wniósł odwołania, ponieważ odwołanie zostało złożone do protokołu z dnia [...] grudnia 2012 r. Niezależnie od powyższego organ powinien z urzędu zażądać odwołania, gdyby takiego nie było w aktach. W dalszej części skargi skarżący podniósł zarzuty odnośnie naruszenia przepisów postępowania, w tym prawa do obrony, jakich organ dopuścił się w toku postępowania dyscyplinarnego. Wskazał, iż postępowanie dyscyplinarne prowadzono z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie, mając na uwadze wnioski i zarzuty skarżącego podniesione na rozprawie (v. protokół rozprawy w dniu 18 czerwca 2013 r.) zauważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie prawna poprawność postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. Rozpatrywana sprawa, co należy pokreślić, została zainicjowana podaniem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., z którego jednoznacznie wynika zakres przedmiotowy oraz treść żądania wniosku. Z tego względu wniosek skarżącego dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1989 r. o ukaraniu skarżącego karą dyscyplinarną wydalenia ze służby w Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do kaprala, a także zarzuty odnośnie samego postępowania dyscyplinarnego, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem nie dotyczą materii rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem i wykraczają poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że instytucja przywrócenia terminu, uregulowana w art. 58 K.p.a., stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. W świetle art. 58 § 1 i 2 K.p.a. przesłanki przywrócenia przez organ terminu są następujące: (1) wniesienie podania o przywrócenie terminu, (2) uprawdopodobnienie przez wnoszącego podanie, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; wnoszący podanie musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie, (3) jednoczesne - z wniesieniem podania - dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, (4) wniesienie podania o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Dla skutecznego przywrócenia terminu wskazane wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie. W sprawie niniejszej, jako podstawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., skarżący wskazał brak w ww. decyzji pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 112 K.p.a., błędne pouczenie (brak pouczenia) w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże, fakt mylnego pouczenia strony o trybie i terminie wniesienia odwołania, bądź brak takiego pouczenia, nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie (brak pouczenia) będzie zatem stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli skarżący zechce z tej możliwości skorzystać i dochowa przewidzianych prawem warunków. Skuteczność przywrócenia terminu w sytuacji braku pouczenia co do prawa wniesienia odwołania od decyzji uzależniona jest od wniesienia podania o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełnienie uchybionej czynności (art. 58 § 2 K.p.a.). Przesłanka dochowania wskazanego wyżej terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw. Jej niedochowanie skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, bowiem wskazany 7-dniowy termin nie podlega przywróceniu (art. 58 § 3 K.p.a.). W sprawie niniejszej skuteczność przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. była uzależniona od wniesienia podania o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia. Datą, od której należy liczyć ten termin, jest data pozyskania przez skarżącego wiedzy o możliwości wniesienia odwołania od ww. decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący wiedzę o możliwości wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 1989 r. posiadał już w dniu [...] marca 1998 r. W tej bowiem dacie skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z prośbą o rozpatrzenie sprawy przyjęcia go do służby w Policji. W piśmie tym skarżący wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 1989 r. został zwolniony dyscyplinarnie ze służby w [...] Urzędzie Spraw Wewnętrznych. Powołał się zatem na decyzję o zwolnieniu go ze służby w Milicji Obywatelskiej. Jednocześnie stwierdził, cyt.: "w ówczesnym czasie nie składałem odwołania od decyzji Szefa [...] ze względu na realia polityczne". Skoro zatem skarżący wiedział o możliwości wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. już w dacie [...] marca 1998 r., to nie może budzić wątpliwości, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2012 r.), złożony został z naruszeniem 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Zawarte w skardze stanowisko, iż wbrew ustaleniom poczynionym przez organ ww. termin został przez skarżącego dochowany, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego Szefa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. jest prawidłowe. Skoro bowiem warunek przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. nie został przez skarżącego dochowany, brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi jednak do wniosku, iż nie wszystkie argumenty tam zawarte są zasadne. Odnośnie stanowiska organu, że skarżący wnosząc podanie o przywrócenie terminu nie dokonał stosownej czynności procesowej, tj. nie wniósł odwołania od ww. rozkazu personalnego wskazać należy, iż odwołanie to zostało zawarte w treści oświadczenia skarżącego złożonego do akt sprawy w dniu [...] grudnia 2012 r. (Protokół zapoznania z aktami postępowania administracyjnego). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zaniechanie dokonania czynności procesowej, dla której przewidziany był uchybiony termin nie mogłoby stanowić wyłącznej podstawy do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Takie rozstrzygniecie organu byłoby co najmniej przedwczesne. Stwierdzenie braku dokonania przez zainteresowanego stosownej czynności procesowej rodzi bowiem po stronie organu obowiązek wezwania go do usunięcia braku formalnego podania (wniosku o przywrócenie terminu) na zasadzie art. 64 § 2 K.p.a. Nieusunięcie braku w terminie ustawowym skutkowałoby pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zaznaczenia również wymaga, że bez znaczenia dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia pozostają rozważania odnośnie zaniechania uprawdopodobnienia przez skarżącego braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od ww. rozkazu personalnego. Kryterium to nie podlega bowiem ocenie organu w sytuacji braku pouczenia (błędnego pouczenia) w decyzji co do prawa odwołania (art. 112 K.p.a.). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Konkludując Sąd stwierdza, iż wobec niedochowania przez skarżącego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., organ prawidłowo odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego Szefa [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. Wskazane powyżej uchybienia przepisów postępowania w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia (art. 124 § 2 K.p.a.) nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowią podstawę uchylenia zaskarżonego aktu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.