VII SA/Wa 520/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1010 (tysiąc dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. w [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2012, nr [...], wymierzającą, na podstawie art. 103 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.), zwanej dalej u.b.ż.ż, "[...]" Sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 25.000 złotych za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania i reklamy środka spożywczego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wprowadzony przez spółkę do obrotu produkt pn. "[...]" - zakwalifikowany i oznaczony jako dietetyczny środek spożywczy, specjalnego przeznaczenia medycznego, nie spełnia definicji określonej dla dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego z uwagi na brak jego właściwości odżywczych. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca spółka wprowadzając do obrotu produkt pn. "[...]" wprowadzała konsumenta w błąd co do charakterystyki tego środka spożywczego, w tym jego właściwości, czym wypełniła przesłanki określone w art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. Organ stwierdził, że produkt pn. "[...]", który w swym składzie zawiera przede wszystkim substancje dodatkowe (tj. substancje słodzące, glazurujące i aromat - ok. 560 mg w przeliczeniu na jedną tabletkę) oraz jedynie wyciąg z liści szałwi (30 mg w przeliczeniu na jedną tabletkę), suchy ekstrakt z aloesu (10 mg w przeliczeniu na jedną tabletkę) i cynk (1,25 mg w przeliczeniu na jedną tabletkę) i przeznaczony jest do postępowania dietetycznego w stanach zapalnych gardła i jamy ustnej wywołanych przez bakterie i wirusy lub grzyby oraz bólu gardła - nie spełnia definicji dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego (zarówno według prezentacji jak i jego funkcji). Nie można stwierdzić - przy takim składzie tego produktu - że jego spożycie jest konieczne w celu wywołania poprawy stanu odżywiania osoby chorej, u której występuje ograniczona, upośledzona lub zaburzona zdolność przyjmowania, trawienia, wchłaniania, metabolizowania lub wydalania zwykłych środków spożywczych. Deklarowane właściwości lecznicze nie są w jakikolwiek sposób związane z zapewnieniem podaży składników odżywczych osoby chorej, która nie może przyjmować normalnych pokarmów lub określonych substancji w nich zawartych. Wskazanie jednostki chorobowej w prezentacji produktów z kategorii środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego, będącej jednocześnie przeznaczeniem do ich stosowania dotyczy chorób, które mają ustalone naukowo wymagania w zakresie odżywiania dietetycznego. Organ wskazał, że średnie referencyjne wartości spożycia dla osób dorosłych o wadze 70 kg w zakresie wartości energetycznej i wybranych składników odżywczych przedstawiają się następująco: wartość energetyczna 2000 kcal na dobę, węglowodany 260 g na dobę, białko 50 g na dobę, tłuszcz 70 g na dobę. Natomiast 1 tabletka produktu pn. "N-wiksto" zawiera białko 0,63 mg (0,9 % referencyjnej wartości spożycia), węglowodany 0.517 mg (0.198 % referencyjnej wartości spożycia), tłuszcze 0 g i wartość energetyczna 1,25 kcal (0,062 % referencyjnej wartości spożycia). Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przyjął, iż produkt ten nie posiada właściwości odżywczych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Z kolei stosownie do art. 46 ust. 2 u.b.ż.ż. przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych (...). Podobnie stanowi art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1 z póżn. zm.; Dz Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), który jednoznacznie określa, iż "etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nic może wprowadzać konsumenta w błąd". W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie przyjął, że zarówno prezentacja jak i reklama produktu "[...]" naruszają wyżej wskazane przepisy, bowiem przypisują właściwości lecznicze przedmiotowemu preparatowi w sposób nieuprawniony. Odnosząc się do kwestii reklamy radiowej produktu "[...]" organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że radiowy spot reklamowy preparatu "[...]" jest tak sformułowany, że wprowadza konsumenta w błąd, iż jest to reklama preparatu leczniczego "[...]", który przeznaczony jest do stosowania w stanach zapalnych gardła, jamy ustnej, w zapaleniu dziąseł, w zakażeniach i owrzodzeniach błony śluzowej jamy ustnej (afty, pleśniawki), w zapobieganiu tworzenia się bakteryjnej płytki nazębnej., jak również pomocniczo może być stosowany w leczeniu infekcji górnych dróg oddechowych przebiegających z bólem gardła oraz w zapaleniu migdałków (angina). Słuchając reklamy radiowej konsument nie ma możliwości graficznego rozróżnienia nazw obu produktów - tj. nazwy "[...]" i nazwy "[...]" - pod którą skarżąca spółka wprowadziła do obrotu preparat leczniczy bowiem dociera do niego jedynie warstwa dźwiękowa nazw obu tych produktów, która brzmi tak samo. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy wskazał i wyjaśnił jakie okoliczności wziął pod uwagę dokonując miarkowania wysokości kary. Organ uwzględnił bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. i nałożył karę stosowną do stopnia szkodliwości czynu, zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu na rynku spożywczym. Nie doszło przy tym do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ II instancji nie znalazł podstaw do obniżenia wymierzonej zaskarżoną decyzją kary, która, w niższej wysokości, nie spełniałaby swojej roli prewencyjno-represyjno-wychowawczej. Maksymalna wysokość kary pieniężnej jaką można wymierzyć na podstawie cytowanego wyżej przepisu może osiągnąć wysokość 101.985,60 zł, co oznacza, że wymierzona w rozpoznawanej sprawie kara w kwocie 25.000 zł stanowi niespełna 25 % maksymalnego ustawowego zagrożenia i bezsprzecznie, a to oznacza, że organ I instancji zastosował zasadę miarkowania wysokości kary. W ocenie organu II instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kara wymierzona w niższej wysokości nie spełniałaby zamierzonego celu prewencyjno-wychowawczego. Skargę Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "[...]" Sp. z o.o. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie koszów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) art. 24 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż w zw. z § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz.U. 2010, nr 180, poz. 1214, zwane dalej rozporządzeniem) poprzez przyjęcie, że produkt "[...]" nie posiada właściwości odżywczych, przez co nic spełnia definicji określonej dla dietetycznego środka spożywczego, podczas gdy produkt ten dostarcza organizmowi ludzkiemu składniki odżywcze takie jak: białka i węglowodany, przez co posiada on właściwości odżywcze; 2) art. 24 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. w zw. z § 34 ust. 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przesłanką kwalifikacji produktu jako dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego jest posiadanie przezeń właściwości odżywczych, podczas gdy przepisy nie przewidują takiego wymogu odnośnie wyżej wymienionej kwalifikacji produktu; 3) art. 46 ust. 1 pkt 2 oraz art. 46 ust. 2 u.b.ż.ż. poprzez przyjęcie, że treści umieszczone na opakowaniu jednostkowym produktu "[...]" do postępowania dietetycznego w stanach zapalnych gardła i jamy ustnej wywołanych przez bakterie, wirusy i grzyby, bólu gardła" ora/, w reklamie radiowej tego produktu "[...] to: trzy metody postępowania dietetycznego w bólu gardła, trzy razy nie ma bólu gardła, na gardło metoda, na gardło ulga błoga" wskazują na występowanie objawów chorobowych u potencjalnych konsumentów i przypisują właściwości lecznicze przedmiotowemu preparatowi, podczas gdy umieszczenie tych treści na opakowaniu oraz w reklamie radiowej produktu jest podyktowane wymogiem § 38 ust. 7 wyżej wymienionego rozporządzenia; 4) § 38 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz.U. 2010, nr 180, poz. 1214) poprzez jego niezastosowanie, albowiem obowiązek umieszczenia na opakowaniu jednostkowym produktu "[...]" treści ..do postępowania dietetycznego w stanach zapalnych gardła i jamy ustnej wywołanych przez bakterie, wirusy i grzyby, bólu gardła" wprost wynika z wymienionego przepisu; 5) art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a u.b.ż.ż. poprzez przyjęcie, że oznakowanie środka spożywczego ., [...]" wprowadza konsumenta w błąd odnośnie rodzaju i właściwości produktu poprzez ryzyko konfuzji w warstwie dźwiękowej z nazwą produktu leczniczego "[...]"; 6) art. 103 ust. 2 pkt I u.b.ż.ż. poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej powyżej wartości produktu wprowadzonego do obrotu; 7) art. 103 ust. 2 pkt I u.b.ż.ż. w zw. z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. poprzez wymierzenie skarżącemu rażąco wygórowanej kary pieniężnej, której wysokość jest nieproporcjonalna do stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności skarżącego na rynku spożywczym. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania – t. j. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przy wydawaniu decyzji zarzutu podniesionego przez stronę, dotyczącego naruszenia art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. poprzez wymierzenie kary w wysokości przewyższającej wartość wprowadzonego do obrotu środka spożywczego, a także nie odniesienie się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, iż wprowadzony do obrotu produkt pn. "[...]", który został zakwalifikowany i oznaczony jako dietetyczny środek spożywczy, specjalnego przeznaczenia medycznego, nie spełnia definicji określonej dla dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego z uwagi na brak jego właściwości odżywczych, a skarżąca spółka wprowadziła konsumenta w błąd co do charakterystyki tego środka spożywczego, w tym jego właściwości. Do takiego wniosku organy doszły przeprowadzając analizę przepisów prawnych i składu preparatu podanego przez producenta. Tymczasem przed Głównym Inspektorem Sanitarnym toczy się postępowanie wyjaśniające odnośnie prawidłowej kwalifikacji produktu pn. "[...]", które do chwili obecnej nie zostało zakończone. Tym samym przedwczesne było przyjęcie, że produkt pn. "[...]", nie spełnia definicji określonej dla dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego z uwagi na brak jego właściwości odżywczych. Prawidłowa kwalifikacja i oznaczenie produktu pn. "[...]" będzie uzależniona od wyniku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. W ocenie Sądu za trafne należy uznać natomiast stanowisko organu z którego wynika, że radiowy spot reklamowy preparatu "[...]" jest tak sformułowany, że wprowadza konsumenta w błąd, iż jest to reklama preparatu leczniczego "[...]", który przeznaczony jest do stosowania w stanach zapalnych gardła, jamy ustnej, w zapaleniu dziąseł, w zakażeniach i owrzodzeniach błony śluzowej jamy ustnej (afty, pleśniawki), w zapobieganiu tworzenia się bakteryjnej płytki nazębnej., jak również pomocniczo może być stosowany w leczeniu infekcji górnych dróg oddechowych przebiegających z bólem gardła oraz w zapaleniu migdałków (angina). Do konsumenta dociera bowiem jedynie warstwa dźwiękowa nazw obu tych produktów, która brzmi tak samo. Konsument pozbawiony jest możliwości graficznego rozróżnienia nazw obu produktów - tj. nazwy "[...]" i nazwy "[...]" - pod którą skarżąca spółka wprowadziła do obrotu preparat leczniczy. Dostrzegając zbieżność nazwy zakwestionowanego produktu "[...]" z produktem leczniczym "[...]" skarżąca spółka dokonała zmiany nazwy produktu leczniczego na "[...]" o czym poinformowała na rozprawie, przedstawiając decyzję z dnia [...] sierpnia 2012r. Zgodnie z art. 46 ust 1 pkt 2 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - reklama środka spożywczego nie może przypisywać takiemu środkowi właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości. Ponieważ skarżąca spółka w reklamie radiowej użyła sformułowań, które w sposób nieuprawniony przypisywały produktowi właściwości lecznicze "[...] to: trzy metody postępowania dietetycznego w bólu gardła, trzy razy nie ma bólu gardła, na gardło metoda, na gardło ulga błoga" wprowadzając konsumenta w błąd, iż jest to reklama preparatu leczniczego "[...]" tej samej firmy, który przeznaczony jest do stosowania w stanach zapalnych gardła, jamy ustnej, leczeniu infekcji górnych dróg oddechowych dlatego uzasadnione było stwierdzenie naruszenia wymagań w zakresie reklamy środka spożywczego. Naruszenie wymagań w zakresie reklamy środka spożywczego stanowiło dostateczną podstawę do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej zgodnie z art. 103 u.b.ż.ż. Dokonując oceny przesłanek wymiaru kary organy nie wyjaśniły powodu niezastosowania art. 103 ust 2 pkt 1 ) u.b.ż.ż. Skarżąca podnosiła, iż w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 103 ust 2 pkt 1 ) u.b.ż.ż. zgodnie z którym wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Skarżąca wskazywała, że do obrotu wprowadziła jedynie 250 sztuk przedmiotowego produktu o łącznej wartości brutto 764.10 zł o czym poinformowała organ inspekcji sanitarnej. Określając wysokość kary organ powinien uzasadnić swoje stanowisko w odniesieniu do zarzutu skarżącej czego nie uczynił. Zaskarżone decyzje nie zawierają wystarczająco przekonywującego uzasadnienia odnośnie wysokości wymierzonej kary z uwzględnieniem zarzutu skarżącej. Z tych względów Sąd uznał, że wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a. art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 w/w ustawy.