II OSK 2543/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 445/13 o odrzuceniu skargi M.K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie wielkopolskim odrzucił skargę M.K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 22 listopada 2012 r. M.K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze (dalej w skrócie PINB) o podejrzeniu popełnienia przez [...] sp z o.o. w Szczecinie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu na działce nr A w Nowym Świecie, gminie Sulechów obiektu budowlanego w postaci płyty kompostowej o wymiarach 30x50 m bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. M.K. podał, iż na w/w działce spółka [...] prowadzi działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami. Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. organ poinformował M.K. o wszczęciu postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia wskazanych przez niego okoliczności jednocześnie wezwał wnioskodawcę do wykazania i udokumentowania interesu prawnego umożliwiającego uznanie go za stronę. W odpowiedzi na wezwanie M.K. nadesłał do organu kserokopię pisma z dnia 16 stycznia 2006 r., w którym Dyrektor Wydziału Rolnictwa i Środowiska Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego poinformował M.K., iż postępowanie dotyczące wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych w m. Nowy Świat gmina Sulechów dotyczy jego interesu prawnego ponieważ jest on właścicielem działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej instalacji w związku z czym został on dopuszczony do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2012 r. PINB w Zielonej Górze na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej zwanej "k.p.a.") odmówił dopuszczenia M.K. do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie budowy płyty kompostowej na działce nr A w miejscowości Nowy Świat. W wyniku wniesionego przez M.K. zażalenia Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego tj. k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, iż brak jest podstaw do wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania bądź odmowy uznania danego podmiotu za stronę. Ustawodawca przewidział jedynie zaskarżalne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.). Organ wskazał dodatkowo, iż PINB winien rozważyć jaki charakter ma pismo M.K. z listopada 2012 r. Zaznaczył ponadto, iż rozstrzygniecie to nie przesądza czy zarzuty M.K. zawarte w piśmie z dnia 22 listopada 2012 r. są uzasadnione i czy posiada on interes prawny w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 14 lutego 2013 r. PINB ponownie poinformował M.K., iż w związku z jego wnioskiem z listopada 2012 r. prowadzone jest postępowanie administracyjne. Ponadto organ powołując się na treść postanowienia LWINB z dnia 5 lutego 2013 r. wskazał, iż brak jest podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie przyznania lub odmowy przyznania statusu strony. Jednocześnie PINB dodał, iż w przedmiotowej sprawie nie znalazł podstaw do uznania go za stronę postępowania . W piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. M.K. wyraził swój negatywny stosunek do stanowiska PINB. Jednocześnie podał, iż jest właścicielem działki nr B położonej w bliskim sąsiedztwie działki nr A i jest narażony na negatywne oddziaływanie składowiska, wobec czego jest on zainteresowany czynnym udziałem w postępowaniu dotyczącym zgłoszonej przez niego samowoli budowlanej. Ponownie w piśmie z dnia 8 marca 2013 r. PINB poinformował M.K. o prowadzeniu postępowania administracyjnego w związku z jego zgłoszeniem oraz że nie znajduje podstaw do uznania go za stronę postępowania, wobec czego kolejne pisma w tej sprawie pozostawione zostaną przez organ bez rozpoznania. W dniu 21 marca 2013 r. M.K. zwrócił się do PINB z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezasadnym jego zdaniem wyłączeniu go z postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr A. W odpowiedzi na wezwanie organ pismem z dnia 9 marca 2013 r. (omyłkowo zamiast prawidłowo 9 kwietnia 2013 r.), znak [...] powielił użyte we wcześniejszej korespondencji argumentację, informując o braku zmiany swojego stanowiska w tym zakresie. M.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wskazując jako zaskarżony akt pismo PINB z dnia 9 marca 2013 r. (prawidłowo winno być 9 kwietnia 2013 r.). Skarżący wskazał, iż stanowisko organu narusza art. 28 k.p.a. Podał, iż brak wydania decyzji w sprawie pozbawia go możliwości dochodzenia praw przed organem II instancji. Wobec powyższego zwrócił się do Sądu o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu i uznania jego uprawnienia do występowaniu w przedmiotowym postępowaniu jako strona. Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, iż katalog spraw należących do kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że pismo PINB w Zielonej Górze z dnia 9 marca 2013 r. (9 kwietnia 2013 r.) nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 p.p.s.a., przede wszystkim nie jest ono decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Sąd I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi kryterium przedmiotowe skargi wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym. Powołany przepis nie ma zastosowania w sytuacji kwestionowania działań organów w zakresie prawidłowości stosowania przepisów procedury administracyjnej. Sąd I instancji wskazał, że art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wyznacza zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji i nie daje podstaw do przyjęcia, że żądanie skarżącego objęte jest jednym z przypadków wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśniając zagadnienie udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który uznaje się za stronę postępowania wskazał, iż w orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, Matan A. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.K. reprezentowany przez adwokata. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo organu z 9 kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 ww. przepisu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co doprowadziło Sąd do wniosku o niedopuszczalności wniesienia skargi i jej odrzucenia; - art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki stwierdzenia bezskuteczności czynności (uchylenia aktu), - art. 146 § 2 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki do uznania uprawnienia skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżona czynność spełnia wszystkie cztery warunki wskazane przez Sąd I instancji jakie muszą być spełnione przez akt lub czynność, aby podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podniesiono, iż zaskarżona czynność niewątpliwie dotyczy uprawnienia skarżącego jaką jest możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jego uprawnienie do udziału w postępowaniu wynika z art. 28 k.p.a. w związku z przepisami kodeksu cywilnego o ochronie prawa własności oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazano, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił jak należy rozumieć publicznoprawnego charakteru czynności i dlaczego rzekomo nie występuje on w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego takimi czynnościami są działania władcze organów, wynikające z władztwa administracyjnego, a skarżona czynność niewątpliwie należy do tego zakresu. Podniesiono, iż skarżący pozbawiony przez organ uprawnienia strony (bez podania merytorycznego uzasadnienia) nie jest w stanie wymusić na organie wydania jakiejkolwiek decyzji. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w konsekwencji czego odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Zgodzić się należy ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd I instancji, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo organu nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony nie stanowi aktu bądź czynności, objętych regulacją art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną, to skarga wniesiona na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. Brak jest podstaw prawnych, aby na gruncie niniejszej sprawy odstąpić od powyższego stanowiska. Nietrafna jest zatem argumentacja strony skarżącej, że zaskarżone do Sądu I instancji pismo stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie nie można odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, że niedopuszczenie przez organ administracji oznaczonej osoby do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Zaznaczyć bowiem należy, że weryfikacja czynności procesowych organu związanych z ustaleniem przez organ kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przy wykorzystaniu odpowiednich środków prawnych, przewidzianych przez przepisy obowiązującej procedury. Ponieważ status strony wynika z przepisów prawa materialnego to w wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. decyzji organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Inny podmiot, który domaga się uznania go za stronę może wnieść odwołanie od decyzji i wówczas organ odwoławczy wydaje akt oceniający jego legitymację w sprawie. Ponadto jak słusznie wskazał Sąd I instancji okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest również przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Natomiast okoliczność, że konieczność skorzystania z takich form ochrony interesu prawnego rodzi określone utrudnienia – nie oznacza, że powinno być dopuszczalne zaskarżenie działań organu administracji, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej – dokonywana jest na podstawie prawa materialnego. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odmowa uznania za stronę postępowania nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tym bardziej, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy umożliwiające skarżącemu obronę swoich interesów w postępowaniu przed organami administracji i następnie przed sądem administracyjnym. Z tych względów zasadne było odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na oznaczone pismo (czynność) organu nadzoru budowlanego. Z uwagi na niedopuszczalność skargi zbędne było badanie przez Sąd I instancji, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne.