I OSK 494/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1375/13 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/13 oddalił skargę M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Prezydent W. przyznał M.N. świadczenie w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od 1 czerwca 2011 r. do 28 lutego 2014 r. w kwocie 324 zł miesięcznie. Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], na podstawie art. 163 k.p.a., art. 8, art. 37 ust. 2 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z ze zm.) oraz ogólnie powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. od 1 października 2012 r., w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia, w ten sposób, że zamiast kwoty 324 zł miesięcznie przyznał kwotę 405 zł miesięcznie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż wymienionym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów uległa zmianie od 1 października 2012 r. maksymalna kwota zasiłku stałego osoby samotnie gospodarującej na 529 zł oraz kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie na kwotę 456 zł. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wysokość zasiłku stałego dla osoby w rodzinie ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Ponieważ dochód na osobę w rodzinie wynosi 51 zł (153 zł: 3 osoby) miesięcznie, wysokość zasiłku stałego wynosi od 1 października 2012 r. kwotę 405 zł (456 zł - 51 zł). Jednocześnie organ pierwszej instancji zmieniając swoją wcześniejszą decyzję uznał, iż wnioskodawca nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego, lecz prowadzi je wspólnie z E.W. i małoletnią R.W.. Zdaniem organu, mimo oświadczeń o odrębnym gospodarstwie zainteresowanego i wspólnie zamieszkałej E.W. sytuacja M.N. uległa zmianie i należało uznać, że prowadzi gospodarstwo domowe jako wspólne wraz z E. W. i małoletnią R. W.. Odwołanie od tej decyzji złożył M. N.. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie organu pierwszej instancji wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Ponadto podniósł, że należy mieć na uwadze, iż zaskarżona decyzja jest korzystna dla skarżącego, co w związku z obowiązującym zakazem orzekania na niekorzyść odwołującego się, obliguje organ do utrzymania w mocy tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego słusznie stwierdzono, że zachodzą podstawy do zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. w związku ze zmianą maksymalnej kwoty zasiłku stałego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że sporną kwestią w niniejszej sprawie pozostaje uznanie organu pierwszej instancji, iż M. N. nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego, lecz prowadzi je wspólnie z E. W. i małoletnią R. W.. Zdaniem organu, wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego przez odwołującego się znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym organ odwoławczy również nie dał wiary oświadczeniom M.N. i E. W. na okoliczność prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych. Na powyższą decyzję M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie zasiłek stały przyznany został skarżącemu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. w wysokości 324 zł na skutek ustalenia, że jest on osobą pełnoletnią, samotnie gospodarującą oraz całkowicie niezdolną do pracy z powodu orzeczonej niepełnosprawności. Podstawę wydania kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia o częściowym uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. stanowił art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu charakteryzują się cechą konstytutywności. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, odmiennie je kształtuje lub je wręcz odbiera. Decyzje te mogą wywoływać skutki jedynie na przyszłość czyli ex nunc. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie o charakterze ciągłym co do zasady może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy słusznie uznały, iż zaszły podstawy do zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w związku ze zmianą maksymalnej kwoty zasiłku stałego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż ten zobowiązany był zweryfikować wysokość przyznanego zasiłku stałego, czego również nie kwestionuje sam skarżący. Zmiana decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. jest korzysta dla skarżącego, gdyż przyznany zasiłek w kwocie 324 zł miesięcznie został zwiększony od dnia 1 października 2012 r. do kwoty 405 zł miesięcznie. Tego również nie kwestionuje skarżący. Spornym w niniejszej sprawie pozostaje zaś fakt uznania przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, iż skarżący M.N. nie prowadzi już jednoosobowego gospodarstwa domowego, a prowadzi je wspólnie z E. W. i małoletnią R. W.. Sąd wskazał, że analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza, iż Prezydent W. przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2012 r. zmieniającej jego decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. przeprowadził dodatkowy wywiad środowiskowy celem ustalenia sytuacji faktycznej skarżącego, wobec jego oświadczeń, iż prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, mimo oświadczeń o odrębnym gospodarstwie zainteresowanego i wspólnie zamieszkałej E. W., iż sytuacja M. N. uległa zmianie i obecnie prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z E. W. i małoletnią R. W.. Organ I instancji powyższe oparł na tym, iż skarżący wraz z E.W. i jej małoletnią córką R. W. wynajmują wspólnie niewielki lokal. Wspólnie zajmują się córką, robią zakupy dla niej i wspólnie sprawują nad nią opiekę. Obydwoje korzystają ze wspólnego łóżka, do wszystkich sprzętów w domu oraz zakupów mają swobodny dostęp. Ponadto ani w szafkach ani w niewielkiej lodówce nie mają wydzielonych osobnych półek. Wykonują codzienne prace domowe (sprzątanie, gotowanie). Opłaty za wynajem lokalu ponoszą obydwoje w zależności od sytuacji finansowej, ewentualnie mogą liczyć na pomoc rodziny. Sąd stwierdził, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie mają definicje ustawowe zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 ustawy użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Aby prowadzić wspólne gospodarstwo domowe nie trzeba być więc spokrewnionym, wystarczy wspólne zamieszkanie wraz ze wspólnym prowadzeniem gospodarstwa domowego, co organy w niniejszej sprawie dowiodły. Na marginesie Sąd zaznaczył, że dotychczasowe ustalenia, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z E. W. i małoletnią R. W. nie jest stanem niezmiennym. W przyszłości, bowiem sytuacja rodzinna skarżącego może ulec zmianie, jeśli zmienią się inne okoliczności w sprawie. Każdorazowo organ prowadząc postępowanie w sprawie przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego jest bowiem obowiązany do ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. N.. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj: - art. 6 pkt 10 i pkt 14, art. 8 ust. 1 oraz art. 107 ust. 6 z związku z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że wspólne zamieszkiwanie M. N. z E. W. oraz wspólna opieka nad małoletnią R. W. są wystarczające do uznania, że M. N. nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego, lecz prowadzi je wspólnie z E. W. i R. W.; 2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 74, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącego oraz E. W.. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie zauważył, iż materiał dowodowy jest niekompletny o wyjaśnienie istotnej okoliczności: czy skarżący prowadził gospodarstwo domowe jednoosobowo czy też prowadzi je wspólnie z E.W. i małoletnią R. W.. Nie ulega natomiast wątpliwości, że ośrodek pomocy społecznej nie przeprowadził prawidłowego postępowania i nie podjął wszystkich możliwych działań celem ustalenia, czy M. N. prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe, czy też prowadzi je wspólnie z E. i R. W.. W szczególności organ oparł się w tym względzie na pobieżnie przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, przy czym zignorował zupełnie oświadczenie złożone przez M. N., iż prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo. W takim przypadku nie można stwierdzić, że organ orzekał w oparciu o prawidłowo zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy. Przesłuchanie M.N. oraz E. W. mogły prowadzić do innych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również norm prawa materialnego. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sprowadzają się do zakwestionowania zebrania przez organ pomocy społecznej materiału dowodowego w wyczerpujący sposób, a w szczególności nie przesłuchania skarżącego oraz zamieszkującej z nim E. W.. Zarzuty te - w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy – nie są uzasadnione. Ze skarżącym organ pomocy społecznej przeprowadził wywiad środowiskowy, a ponadto odbył z nim dwie rozmowy w obecności E. W.. Stan faktyczny ustalony przez organ jest w zasadzie bezsporny. Skarżący zamieszkuje z E. W. i małoletnią R. w jednopokojowym mieszkaniu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji i organy pomocy społecznej przyjęły, że skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz prowadzi wspólnie z E. W. gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. t.j. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu wymaga przypomnienia, że przepisy wskazanej ustawy zawierają w art.6 pkt 10 definicję osoby samotnie gospodarującej, zaś definicję rodziny określa art.6 pkt 14 tej ustawy. W myśl wskazanych regulacji osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś pod pojęciem rodziny należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o którym mowa w art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania. Ustawodawca uznanie za rodzinę uzależnił także od wymogu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Wspólnie gospodarować to wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, pub. OSNAPiUS 1996, Nr 16, poz.240: "Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto także, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 1947/12, pub. Lex nr 1356282; z dnia 9 lipca 2013, sygn. I OSK 2287/12, pub. Lexis nr 7386833; z dnia 5 września 2013 r., sygn. I OSK 2836/2012, pub. Lexis nr 8119867). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Poza sporem jest, że skarżący zamieszkuje wraz z E. W., nie mającą własnych dochodów w mieszkaniu jednopokojowym wraz z małoletnią R., która jest, jak sam twierdzi, jego córką. Skarżący wraz z zamieszkałymi z nim E. W. i małoletnią córką R. wspólnie wykonują czynności domowe, korzystają ze wspólnych sprzętów i sprawują opiekę nad dzieckiem. Wyczerpuje to pojecie wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, obejmującego wspólne zamieszkiwanie, wzajemną ścisłą współpracę w załatwianiu codziennych potrzeb związanych z utrzymaniem domu. Potwierdzają to również notatki służbowe sporządzone przez pracowników organu pomocy społecznej z rozmów przeprowadzonych ze skarżącym i E. W. w dniu 18 października 2012 r. oraz w dniu 15 października 2012 r. ( k.42 i k. 40 akt administracyjnych). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie przez organy pomocy społecznej nie pozwala przyjąć, iż skarżący i E. W. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Tym samym nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata ustanowionego z urzędu rozstrzygnie zgodnie z właściwością Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.