II OSK 1425/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 648/13 w sprawie ze skargi K. K. i M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/648/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. i M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.: 1. na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzekło o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta [...] W. z [...] lutego 2008 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej - modernizacji ciągu ulicy M. na odcinku od węzła M. do granicy miasta w W. (km 0+000-km 4+818,00) oraz 2. na podstawie art. 134 K.p.a. orzekło o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano m. in. na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - decyzja z [...] lutego 2008 r. została doręczona stronom 26 marca 2008 r. w trybie art. 49 K.p.a., stąd czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 9 kwietnia 2008 r.; - odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało wniesione przez K. K., M. L., P. K., W. K., A. J., K. J., E. J., A. K. i M. M. dopiero 7 maja 2012 r., - Wnioskodawcy nie uzasadnili wniosku, tj. nie podali okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, a także nie podali dnia ustania przyczyny jego uchybienia, co zgodnie z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. nie pozwala na przywrócenie terminu. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił stanowisko organów, że nie było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał : - podnoszona w skardze okoliczność, że organ administracji nie wezwał Skarżących do podania przyczyn uchybienia terminu, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ Skarżący ani w samej skardze ani w trakcie postępowania sądowego (w tym - na rozprawie) - poza zarzutami dosyć ogólnej natury, odnoszącymi się do praktycznej niemożności śledzenia treści dużej ilości wywieszanych obwieszczeń w Urzędzie [...] W. i braku informacji o ich wywieszeniu - nie przywołali przyczyn mogących mieć znaczenie, w kontekście ewentualnego uwzględnienia ich wniosku; jednocześnie Sąd wskazał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być przyczyną uchylenia skarżonego aktu wyłącznie, gdy dane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - nie jest zasadny zarzut niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nieprzytoczenia przepisów prawa, na których je oparto oraz nieprzypisania ich do stanu faktycznego sprawy; zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. uzasadnienie prawne postanowienia powinno zawierać m. in. wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa; uzasadnienie prawne to wytłumaczenie, dlaczego zastosowano dany przepis - wykazanie, że rozstrzygnięcie jest wynikiem zastosowania normy prawnej do danego stanu faktycznego (samo przywołanie treści przepisu, bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego); w tym kontekście Sąd stwierdził, że organ administracji w zaskarżonym postanowieniu co do zasady uwzględnił wymogi uzasadnienia prawnego, podając nie tylko przepisy mające zastosowanie i ich treść, ale również wskazując na niezbędne w zakresie rozpatrywania wniosku elementy stanu faktycznego (np. okoliczność doręczenia stronom decyzji w trybie art. 49 K.p.a. 26 marca 2008 r.); choć uzasadnienie jest krótkie i dość lakoniczne (nie wskazano np. że okoliczność doręczenia decyzji w powyższym dniu wynika z zawartej na zawiadomieniu o wydaniu decyzji informacji o wywieszeniu jej na tablicy ogłoszeń Urzędu [...] W. 12 marca 2008 r. na 14 dni), to jednak zawiera wszystkie niezbędne z powyższego punktu widzenia elementy. Organ administracji rozpatrywał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie zaś samo odwołanie, stąd powinien uwzględniać jedynie elementy stanu faktycznego relewantne z punktu widzenia rozpatrzenia takiego wniosku (poza sferą zainteresowania organu pozostają na tym etapie sprawy elementy stanu faktycznego, mogące mieć wpływ na ewentualne uchylenie decyzji); - zgodnie z art. 59 § 2 K.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania; oznacza to, że od rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia; niezasadny jest więc zarzut niedokonania dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczności podniesione przez Skarżących na rozprawie: - art. 49 K.p.a. stanowi o zawiadomieniu stron o decyzji przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania; spójnik "lub" oznacza alternatywę łączną, polegającą na możliwości zastosowania wyłącznie jednego ze sposobów zawiadomienia (przez obwieszczenie bądź przez zawiadomienie w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania) albo ich obu; w tej sytuacji zawiadomienie jedynie przez obwieszczenie w Urzędzie [...] W., mimo zrozumiałych trudności w możliwości faktycznego zapoznania się z nim było zgodne z prawem, bez konieczności umieszczenia zawiadomienia poza siedzibą urzędu (np. na przystankach autobusowych); - zamknięcie Skarżącego M. L. w zakładzie psychiatrycznym 16 lutego 2012 r. nie mogło mieć żadnego wpływu na uchybienie przez niego terminu do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej stronom w trybie art. 49 K.p.a. już w 2008 r. Wobec tego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę. K. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: 1) art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie i nie poinformowanie skarżącego K. K. o obowiązującym stanie prawnym i przesłankach przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyartykułowanych w postanowieniach art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym: czy w sprawie zaistniały czy też nie przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o których mowa w art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kiedy strony dowiedziały się o wydaniu decyzji przez Prezydenta [...] W. , jak również czy organ I instancji ustalił liczbę stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i czy organ był w ogóle uprawniony do ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( dalej jako " ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") poprzez przyjęcie, iż organ I instancji w sposób właściwy ogłosił decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w drodze jej obwieszczenia w Urzędzie [...] W.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie oddaliło wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mimo iż powzięte wątpliwości co do zasadności wniosku winny być rozstrzygnięte na korzyść strony; 5) art. 145 § 1 pkt 1 c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, mimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na przyjęcie takiego wniosku, Na tych podstawach wnosił o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje podstawy zastosowania przez sąd administracyjny środka uchylenia zaskarżonego postanowienia, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie prawidłowo Sąd wywiódł, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie zostały naruszone przepisy prawa, które dają podstawę do zakwestionowania treści przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z prośbą o przywrócenie terminu występuje strona w razie gdy uchybiła terminowi do dokonania czynności procesowej. W sprawie nie ma podstaw do przyjęcia zastrzeżeń co do faktu uchybienia terminu. Wynika to z zestawienia dat wydania decyzji ( 25 lutego 2008 r.) i doręczenia w trybie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego przez obwieszczenie dnia 26 marca 2008r. Zarzut co do dopuszczalności trybu ogłoszenia przez publiczne ogłoszenie, zgodnie z art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Fakty powszechnie znane , zgodnie z art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają dowodu. Zakres inwestycji, która była przedmiotem decyzji Prezydenta [...] W. z [...] lutego 2008r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej – modernizacji ciągu ulicy M. na odcinku od węzła M. do granicy miasta W.( km 0+000-km 4+818,00) nie wymagała ustalenia, że w sprawie wystąpiła wielkość stron przekraczająca 20, co zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] lutego 2008r. ( Dz. U. 2008r. Nr 199, poz. 1227 ) dawało podstawy do zastosowania trybu doręczenia uregulowanego w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 49 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera nakazu zastosowania dwóch sposobów doręczenia decyzji, pozostawiając ocenę organowi administracji publicznej. Zastosowanie pierwszego sposobu doręczenia przez obwieszczenie w Urzędzie [...] W. nie stanowi naruszenia przepisów postępowania , które miało wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu ustawowego terminu obciąża składającego wniosek. Nie tylko na etapie postępowania administracyjnego, ale też w skardze kasacyjnej nie uprawdopodobniono braku winy strony w uchybieniu terminu. Zastosowanie trybu doręczenia decyzji przewidzianego jako prawnie dopuszczalny, nie daje podstaw do wyprowadzenia uprawdopodobnienia braku winy. Strony obowiązane są do szczególnej staranności w przestrzeganiu przepisów prawa dających podstawę do ochrony ich interesu prawnego. Brak dbałości o ochronę interesu prawnego nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia przesłanki braku winy, zwłaszcza w sprawach, które maja wymiar powszechnie znany, jakim są inwestycje publiczne związane z modernizacją dróg publicznych. Nie można zatem przyjąć zasadności, że w takim przypadku powstałe wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony . Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesienie odwołania z uchybieniem terminu do wniesienia stanowi podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Materiał dowodowy akt sprawy nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości co do prawidłowego ustalenia daty doręczenia decyzji w trybie uregulowanym w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego co prawidłowo zostało ustalone przez organ odwoławczy. Ogłoszenie zostało dokonane 26 marca 2012 r., termin czternastodniowy upłynął 9 kwietnia 2008r. Wniesienie odwołania 7 maja 2012 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.