II GSK 2170/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 183/13 w sprawie ze skargi J. K. Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 listopada 2012 r. nr . w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 183/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K.na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 listopada 2012 r. nr .w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, oddalił skargę. Sąd Pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia faktyczne: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. Inspektorat w P. (dalej: "ZUS") pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego z wnioskiem o ustalenie, czy J. K. (dalej: "skarżący"), prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r., podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z 16 maja 2012 r., wydaną na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach oraz w związku z art. 104 k.p.a. oraz w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r., o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r., Nr 45, poz. 391 ze zm.) i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), ustalił, że skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż przedmiotowy okres nie został rozstrzygnięty decyzją Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 21 grudnia 2011 r., wydaną na podstawie wniosku ZUS z dnia 22 listopada 2011 r., ustalającą wobec strony obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 maja 2005 r. do 31 stycznia 2006 r., od 1 kwietnia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r., od 6 marca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., od 24 lutego 2008 r. do 31 grudnia 2009 r., od 12 lutego 2010 r. do 14 lutego 2010 r., od 26 lutego 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., od 1 kwietnia 2011 r. do 31 października 2011 r. oraz ustalającą, że nie podlegał temu obowiązkowi od 1 lutego 2006 r. do 31 marca 2006 r., od 1 stycznia 2007 r. do 5 marca 2007 r., od 1 stycznia 2008 r. do 23 lutego 2008 r., od 1 stycznia 2010 r. do 11 lutego 2010 r., od 15 lutego 2010 r., do 25 lutego 2010 r., od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2011 r. oraz od 1 listopada 2011 r. Jak stwierdzono, od 1 maja 2004 r., skarżący zgłosił wykonywanie pozarolniczej działalności gospodarczej i wykonując tę działalność opłacał podatki w formie karty podatkowej. W związku z tym we wspomnianym wyżej okresie skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą, a zatem podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ"). Prezes NFZ, decyzją powołaną na wstępie, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Zdaniem Prezesa NFZ skarżący nie kwestionował faktu prowadzenia działalności w spornym okresie, lecz zarzucił jedynie, że zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, co było podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Według Prezesa NFZ brak jest w sprawie przesłanek prowadzących do nieważności decyzji, gdyż w obydwu decyzjach rozstrzygnięto o odmiennych okresach podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Decyzja z dnia 21 grudnia 2011 r. nie zawierała bowiem w swoim rozstrzygnięciu odniesienia do spornego okresu, który obejmowała swą treścią zaskarżona decyzja z dnia 16 maja 2012 r. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 1 pkt 3 k.p.a. następuje w sytuacji, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta zachodzi, gdy występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, a przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkiem określonego podmiotu. Decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 maja 2005 r. i w następnych okresach wskazanych w decyzji. W świetle ustaleń organu skarżący prowadził działalność gospodarczą od dnia 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r., na co zwrócił uwagę ZUS w swoim piśmie z dnia 10 kwietnia 2012 r. W związku z pismem ZUS Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 16 maja 2012 r. ustalił, że Józef Kozłowski podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego za okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zgodnie z którym: "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej", a także przepisy powołane niżej. Skarżący zgłosił działalność gospodarczą wpisem do ewidencji działalności gospodarczej z dniem 1 maja 2004 r. określając od tej daty dzień jej rozpoczęcia. Działalność tę prowadził w formie opodatkowanej kartą podatkową, opłacając podatek za cały okres objęty w zaskarżonej decyzji tą działalnością, tj. do dnia 30 kwietnia 2005 r. Stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. W myśl art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący nie zawiesił działalności gospodarczej za okres od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. w związku z tym obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego obejmował go za okres wskazany w decyzji. Od dnia 1 kwietnia 2001 r. skarżący był uprawniony do pobierania emerytury. Jednakże zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. W związku z tym powinien opłacać składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie ostateczne decyzji Prezesa NFZ utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 stycznia 2012 r. pomimo rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 21 grudnia 2011 r. nr ., w sytuacji gdy w stanie faktycznym i prawnym zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych dwoma decyzjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie oraz na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, co oznacza, że to strona skarżąca determinuje granice orzekania w postępowaniu kasacyjnym. Wspomnianą zasadę związania skargą kasacyjną określono w art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi i bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono istnienia przesłanki mogącej prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, zakres rozpoznania sprawy będą wyznaczać zarzuty skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiła przesłanka powodującą nieważność postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. i tym samym zachodzi tożsamość spraw rozstrzyganych w obydwu decyzjach wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w obu przypadkach tożsamy był nie tylko podmiot, ale i przedmiot postępowania, gdyż sprawa zakończona decyzją Dyrektora L. Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 grudnia 2011 r., ustalająca o podleganiu skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od 1 maja 2005 r., została wydana na wniosek Oddziału ZUS w Lublinie, w którym wskazano okres od 1 maja 2004 r. do objęcia wspomnianym obowiązkiem ubezpieczeniowym. Pomimo, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ ustaliła krótszy okres podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (od 1 maja 2004 r.) niż wcześniej wydana decyzja z 21 grudnia 2011 r. ,to fakt, iż pierwotny wniosek Oddziału ZUS obejmował okres ubezpieczenia od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. powoduje, że organy NFZ wydały dwukrotnie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W ocenie skarżącego taka sytuacja stanowi wadę kwalifikowaną zaskarżonej decyzji, o jakiej mowa w 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przechodząc do analizy skargi kasacyjnej podnieść należy, że w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z treści cytowanego przepisu wynika, że przesłanką bezwzględną stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie tzw. res iudicata. Do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia oraz tylko między tymi samymi stronami. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego (por. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 156 k.p.a., Lex Omega). Innymi słowy, chodzi o to, aby treść rozstrzygnięcia decyzji ustalającej prawo lub nakładającej obowiązek na określony podmiot odpowiadała, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącemu już prawomocnemu rozstrzygnięciu tego organu. O zaistnieniu powagi rzeczy osądzonej przesądza zatem fakt, czy organ orzekł ponownie co do istoty sprawy w kwestii będącej już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie można zatem mówić o naruszeniu res iudicata, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy brak jest tożsamości co do przedmiotu rozstrzygnięcia, przy czym nie chodzi tutaj o to, co było przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, lecz o to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia organu w rozumieniu o art. 107 § 1 k.p.a. Reasumując, w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. to nie treść wniosku o wszczęcie postępowania określa tożsamość sprawy, lecz to co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowy. W zaskarżonej decyzji Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału L. NFZ, w której ustalono podleganie skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzję wydano na wniosek L. Oddziału ZUS z dnia 10 kwietnia 2012 r., w którym organ ten zwrócił się do Dyrektora Oddziału L. NFZ o ustalenie obowiązku ubezpieczeniowego w opisanym wyżej okresie. Natomiast decyzją Dyrektora Oddziału Lubelskiego NFZ z dnia 21 grudnia 2011 r. ustalono, że skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 1 maja 2005 r., r. Skarga kasacyjna wywodzi, że skoro organ w decyzji z dnia 21 grudnia 2011 r. pominął okres od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. przy ustalaniu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego skarżącemu, w sytuacji gdy wniosek Oddziału L. ZUS obejmował również okres od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r., to tym samym uznał, że skarżący nie podlegał w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Wobec tego, zdaniem skarżącego, to wniosek o wszczęcie postępowania określał przedmiot sprawy w postępowaniu przed Dyrektorem Oddziału L. NFZ, a nie treść rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej tego organu. W świetle tego, co wyżej powiedziano, powyższy pogląd jest błędny, gdyż przedmiot sprawy wyznacza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej, która to treść stanowić będzie kryterium tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., będące przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skoro Dyrektor Oddziału L. NFZ w ostatecznej decyzji z dnia 21 grudnia 2011 r. nie rozstrzygnął kwestii podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego w okresie od 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r. z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej, pomimo istnienia wniosku Oddziału ZUS w tym zakresie, to nie oznacza to, że wydanie decyzji przez ten organ z dnia 16 maja 2012 r. ustalającej na ten właśnie okres obowiązek skarżącego o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu stanowiło naruszenie res iudicata, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.