II GSK 2406/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Po 293/13 w sprawie ze skargi J-P Spółki z o.o. w R na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P z dnia [..] lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P; 2. zasądza od J –P Spółki z o.o. w R na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w (dalej: WSA w P lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę J –P Sp. z o.o. w R (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu 14 sierpnia 2009 r. Spółka złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego. Dyrektor decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił Spółce przedłużenia tego zezwolenia, powołując się na treść art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h., zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Strona nie wniosła od tej decyzji odwołania. W dniu 26 października 2012r. Spółka wystąpiła do Dyrektora o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, powołując się na wyrok TSUE, z którego wynika, że art. 138 ust. 1 u.g.h, który stanowił podstawę decyzji organu, jest potencjalnie przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34. Dyrektor wznowił postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 138 ust.1 u.g.h. w jego ocenie nie jest przepisem technicznym w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Dyrektor, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 5 grudnia 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ celny wskazał, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. TSUE przyjął, że za przepisy techniczne wymagające notyfikacji Komisji można uznać jedynie takie przepisy u.g.h., które spełniają łącznie dwa warunki: mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry i salonami gry oraz wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Ponadto TSUE nie zajął jasnego stanowiska co do przepisów przejściowych u.g.h. i nie stwierdził, że są one przepisami technicznymi, które wobec uchybienia notyfikacji Komisji Europejskiej, nie powinny być stosowane. Powołane przepisy u.g.h. (w tym m.in. art. 138 ust. 1) zostały uznane jedynie za przepisy "potencjalnie techniczne". Dyrektor stwierdził, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. w żaden sposób nie określa wymaganych cech automatów do gier o niskich wygranych, gdyż nie odnosi się do nich jako do produktów. Reguluje jedynie kwestie dalszego bytu zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. WSA w P powołując się na interpretację dyrektywy 98/34, jaka została przyjęta przez TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. (w sprawie C-213/11), stwierdził, że przepisy u.g.h., w części, w jakiej istotnie ograniczają, a nawet stopniowo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, mają charakter przepisów technicznych i w związku z tym podlegają notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34. Brak takiej notyfikacji jest bezsporny. W tej sytuacji, konsekwencją ustalenia charakteru "technicznego" przepisów ustawy w części powodującej wskazane wyżej skutki byłoby stwierdzenie, że przepisy te nie mogą być stosowane przez organy administracji i sądy. Sąd I instancji uznał, że realizując wskazania wyroku TSUE, mające na celu stwierdzenie, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego, należałoby dokonać ustaleń wskazanych w tezach 37-39 tego wyroku. Organ powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne, obejmujące między innymi porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, w kontekście zwiększenia wygranych na automatach według nowych uregulowań. Strona w toku postępowania przedłożyła szereg analiz, opinii, ekspertyz, co do których organ odniósł się w sposób lakoniczny, stwierdzając, że nie zgadza się z przedłożonymi opiniami i zestawieniami. Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: I. Przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1, w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez nierozważenie argumentów przedstawionych przez organ oraz uznanie, że rozpatrując sprawę i dokonując oceny charakteru przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. organ w sposób lakoniczny odniósł się do dowodów przedłożonych przez stronę, stwierdzając, że nie zgadza się z tymi dowodami, jednocześnie nie powołując się na żaden dowód przeprowadzony w postępowaniu; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez przyjęcie przez WSA przy wyrokowaniu błędnego stanu rozpoznawanej sprawy. Powyższe skutkowało niewłaściwym wyrokowaniem (uchyleniem decyzji obu instancji), w tym nieprawidłowym uzasadnieniem wyroku. II. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 11, w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34 w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h. w świetle wyroku TSUE z 19 lipca 2012 w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy ustawy o grach hazardowych w części, w jakiej istotnie ograniczają, a nawet stopniowo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, mają charakter przepisów technicznych i w związku z tym podlegają notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 i przyjęcie, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji jest niemożność stosowania takich przepisów przez organy administracji i sądy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Przyjęcie takiej kolejności oceny trafności skargi kasacyjnej jest skutkiem tego, że ocena prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustalone zostanie, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, albo wówczas, gdy nie udało się tego stanu skutecznie zakwestionować w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Dyrektora ma usprawiedliwienie prawne, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. W ocenie NSA nietrafne są zarzuty podnoszące naruszenie przez skarżony wyrok przepisów procesowych. Zdaniem Dyrektora wyrok WSA w P narusza art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 tej ustawy, bo nie uwzględnia rozważań poczynionych przez organy oraz błędnie zakłada lakoniczność ich stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji prowadzi to do przyjęcia przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego sprawy. Tak postawione zarzuty są chybione. Analiza treści uzasadnienia wyroku jednoznacznie potwierdza, że Sąd I instancji przyjmuje stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, co więcej, stwierdza, że ten stan jest bezsporny. Oczywiście Sąd dokonuje odmiennej oceny tych ustaleń, jednak ta ocena nie może być utożsamiana z wadliwością ustaleń faktycznych dającą się kwestionować poprzez treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Błąd w zakresie oceny ustaleń faktycznych może być kwestionowany przez strony, jednak nie w ramach regulacji, która odnosi się do formalnej poprawności uzasadnienia. Nie można również takiej wady odnosić do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., bo ten przepis wiąże Sąd I instancji tylko w zakresie czasu i źródeł ustaleń faktycznych, które mają być podstawą wyrokowania. Sąd I instancji wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, zatem naruszenie tego przepisu miałoby miejsce tylko wtedy, gdyby skarżony wyrok zapadł w innych okolicznościach niż te, które zostały wskazane w przepisie. Z tych wszystkich względów Sąd II instancji uznał, że zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem NSA odmiennie należy ocenić zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego. Dyrektor twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 1 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE oraz w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h., bo dokonuje błędnej wykładni, przyjmując, że wskazane przepisy mają charakter techniczny, a skoro tak, to organy powinny dokonać ich oceny z punktu widzenia wpływu na funkcjonowanie rynku automatów do gier o niskich wygranych. Ten pogląd strony wnoszącej skargę kasacyjną zasługuje na akceptację. Sąd II instancji stwierdza, że art. 138 ust. 1 u.g.h. w żaden sposób nie określa cech czy właściwości automatów do gier, zatem nie może i nie jest nawet potencjalnie przepisem technicznym. Przepisami technicznymi nie mogą być takie, które skierowane są do podmiotów wykonujących określony rodzaj działalności podlegającej reglamentacji w związku ze zmianą zasad jej prowadzenia. Taką właśnie rolę i funkcję pełni art. 138 ust. 1 u.g.h. jako przepis przejściowy. Rolą tego rodzaju przepisu jest dostosowanie stanów prawnych powstałych pod rządami dotychczasowej "starej" regulacji ustawowej z 1992 r. do nowych zasad wprowadzonych u.g.h. Sposób reglamentacji każdej działalności, w tym hazardowej, jest autonomiczną sferą ustawodawcy, który w zależności od przyjmowanych wartości i preferencji społecznych może posługiwać się różnymi mechanizmami reglamentacyjnymi. Wszystkie jednak odnoszą się do uprawnienia podmiotu, a nie dotyczą produktu lub usługi, które mogą być przedmiotem prowadzonej działalności. Z treści art. 129 ust. 1 w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h. wynika, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier jest prowadzona na zasadach określonych w dotychczasowych zezwoleniach do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, z jedną modyfikacją, że tych zezwoleń nie można przedłużać. Zatem każdy podmiot, który uzyskał zezwolenie może realizować wynikające z niego uprawnienia, nie może tylko wnioskować o pozytywne rozstrzygnięcie w zakresie przedłużenia na kolejne okresy. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że czym innym jest uprawnienie do prowadzenia działalności określonej w zezwoleniu, bo z treści zezwolenia wynika prawem chroniony interes podmiotu posiadającego zezwolenie do wynikających z niego uprawnień. Natomiast inną kwestią nie związaną z treścią uprawnienia jest możliwość jego przedłużenia. Uprawnienie strony polegające na możliwości domagania się przedłużenia zezwolenia nie stanowi jego treści, zatem w tym zakresie ustawa może przyjmować różne rozwiązania. W prawie publicznym żaden podmiot nie ma roszczeń, w ramach których mógłby domagać się określonego zachowania organów, jeżeli takie działania wprost nie wynikają z ustawy. W stanie prawnym ukształtowanym na gruncie ustawy z 1992 roku udzielenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych albo prowadzenia gier w salonach nie wiązało się z ustawowym nakazem przedłużania tych zezwoleń. Strona posiadająca zezwolenie mogła ubiegać się o przedłużenie zezwolenia, ale sam tryb zmiany takiej decyzji, art. 155 k.p.a., potwierdzał, że przedłużenie jest władczym uprawnieniem organu, a nie konsekwencją żądania strony. Z tych powodów Sąd II instancji twierdzi, że przepisy będące podstawą prawną skarżonych decyzji nie mają technicznego charakteru. Z tego powodu uwzględnienie skargi Spółki ze względu na taki ich charakter musi prowadzić do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok narusza prawo, a to jest podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przyjmując trafność stawianego przez skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., stwierdzić należy, że ocena technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h. nie wiąże się z koniecznością prowadzenia ustaleń faktycznych obejmujących porównywanie liczby miejsc, w których prowadzona jest lub była działalność, z wykorzystaniem automatów do gier o niskich wygranych. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma charakter prawny, bowiem wiąże się z koniecznością ustalenia roli i znaczenia przepisów przejściowych w ramach obowiązującej u.g.h. Zatem trafnie podnosi Dyrektor, że sformułowane w wyroku zalecenia związane z prowadzeniem dalszego postępowania przed organami, których celem miałoby być ustalania technicznego charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h., poprzez odesłanie do ustaleń faktycznych związanych z obrotem automatami, jest niezgodne z prawem, gdyż ocena technicznego charakteru tego przepisu jest zagadnieniem prawnym. Przyjęcie przez Sąd I instancji innego rozumienia treści art. 138 ust. 1 u.g.h. i wiązanie tego problemu z ustaleniami faktycznymi, jako wadliwe, wymaga ponownej oceny tego Sądu, z punktu widzenia tez prezentowanych w niniejszym uzasadnieniu. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.