I OSK 2497/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Andrespol od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 425/13 w sprawie ze skargi Gminy Andrespol na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie połączenia w zespół gimnazjum i szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 425/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Andrespol na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie połączenia w zespół gimnazjum i szkoły podstawowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z 12 lutego 2013 r. Wójt Gminy Andrespol, w związku z uchwałą nr XXX/289/12 Rady Gminy Andrespol z 14 grudnia 2012 r. w sprawie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej im. H. Sienkiewicza w Wiśniowej Górze z Gimnazjum w Wiśniowej Górze i utworzenia Zespołu Szkół, zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwrócił się do Łódzkiego Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w skład Zespołu wejdzie Szkoła Podstawowa w Wiśniowej Górze i Gimnazjum w Wiśniowej Górze i wyjaśnił, że połączenie szkół w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne – chodzi o obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi szkołami. Obie placówki oświatowe mieszczą się bowiem w tym samym budynku, uczniowie obu szkół uczą się w odrębnych częściach budynku, korzystając wspólnie z sal gimnastycznych, stołówki i świetlicy. Poza tym, budynek posiada wspólną kotłownię, wspólne podłączenia do sieci energetycznej, telefonicznej oraz gazociągowej i wodno-kanalizacyjnej. Wobec braku możliwości rozdzielenia tych mediów następuje sytuacja, w której koszty są niewłaściwie rozdzielane na przedmiotowe placówki. W obydwu placówkach występują stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów oraz analogiczne stanowiska urzędnicze. Nadzór nad sprawami techniczno-administracyjnymi związanymi z utrzymaniem budynku i infrastruktury jest rozdzielony pomiędzy dyrektorów obu placówek. Powoduje to brak spójności w zarządzaniu i brak efektywności w podejmowaniu decyzji administracyjnych związanych z zarządzaniem wspólnym budynkiem, salami gimnastycznymi i terenem wokół budynku. Wójt podał, iż w wypadku połączenia obu placówek w Zespół Szkół, przewidziane byłyby stanowiska: dyrektora zespołu, dwóch wicedyrektorów oraz odpowiednie zmiany w strukturze administracyjnej. Nie wystąpiłyby żadne zmiany w strukturze zatrudnienia wśród pracowników pedagogicznych obu szkół oraz zachowana zostałaby odrębność rad pedagogicznych. Wskazał, iż taka sytuacja umożliwiłaby dokonanie niezbędnych zmian organizacyjnych bez zaburzenia procesu dydaktycznego i przy zachowaniu wypracowanego modelu działań wychowawczo-opiekuńczych w każdej z placówek. Do wniosku załączona została negatywna opinia Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Andrespolu w sprawie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w Wiśniowej Górze i Gimnazjum w Wiśniowej Górze. W opinii tej podkreślono, iż obecnie obie szkoły są oceniane bardzo dobrze. Świadczą o tym opinie rodziców, uczniów, absolwentów, ale także średnie wyniki szkół po sprawdzianie klasy VI i egzaminie gimnazjalnym. Obie szkoły realizują też swoje programy wychowawcze dostosowane do potrzeb wychowanków. Programy te sprawdzają się w działaniu. Połączenie szkół w zespół liczący niemal 1000 uczniów mogłoby niekorzystnie wpłynąć na funkcjonowanie szkół. Podstawy programowe tych szkół są inne, a i program wychowawczy i profilaktyczny musi być dostosowany do wieku wychowanków. W opinii Związku, połączenie nie wpłynie na efektywniejsze wykorzystanie środków przeznaczonych na pomoce dydaktyczne. Negatywne opinie w przedmiocie połączenia szkół wyraziły również Rady Pedagogiczne Gimnazjum w Wiśniowej Górze oraz Szkoły Podstawowej w Wiśniowej Górze. W opiniach tych wskazano, iż chociaż szkoła podstawowa, oddziały przedszkolne i gimnazjum funkcjonują w jednym budynku, to połączenie w zespół ponad 900 uczniów byłoby niekorzystne. Ogrom spraw i problemów wynikających z funkcjonowania obu placówek będzie trudny do rozwiązania przez jednego głównego dyrektora, a to spowoduje, że wiele z nich zostanie pominiętych. Zamiar utworzenia tak potężnego zespołu nie przyniesie jakiegokolwiek pozytywnego skutku i trudno będzie sprostać wyzwaniom i problemom stawianym przez uczniów, ich rodziców i inne osoby związane ze szkołą. Zdaniem opiniujących, twierdzenie, że zmiany będą miały charakter administracyjny i z perspektywy uczniów czy nauczycieli nic się nie zmieni, trudno zaakceptować. Pismem z [...] lutego 2013 r., Łódzki Kurator Oświaty, działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, wydał negatywną opinię w sprawie połączenia szkół. W ocenie Kuratora, planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych, czy to w kontekście uczniów czy też nauczycieli. Organ podał, iż przepis art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie wskazuje co prawda okoliczności, które kurator oświaty winien wziąć pod uwagę opiniując zamiar połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół, jednakże oceniając zamiar połączenia przedmiotowych szkół w zespół, nie można pominąć założeń reformy oświatowej. Głównym celem tej reformy było upowszechnienie wykształcenia na poziomie średnim i wyższym, wyrównanie szans w dostępie do edukacji i podnoszenie jakości oświaty. Realizacji tych celów służyło m.in. utworzenie nowego ustroju szkolnego: sześcioletniej szkoły podstawowej i trzyletniego gimnazjum (druk nr 389 Sejmu RP III kadencji). Podział ten w założeniach twórców reformy został dostosowany do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Dokonując oceny zasadności łączenia oznaczonych wyżej szkół w zespół, Łódzki Kurator Oświaty zwrócił również uwagę na kwestię założeń nowej podstawy programowej kształcenia ogólnego, określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r. poz. 977) oraz funkcjonującej jeszcze w ograniczonym zakresie podstawy programowej przyjętej przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), których rozwiązania wprowadziły bardzo istotną zmianę polegającą na tym, że czas nauki w gimnazjum oraz w szkole ponadgimnazjalnej traktowany jest jako spójny programowo – sześcioletni w przypadku gimnazjum i liceum, siedmioletni w przypadku gimnazjum i technikum. Nowa podstawa programowa uwzględnia bowiem aspiracje uczniów do zdobycia przynajmniej średniego wykształcenia oraz konieczność pogłębionego kształcenia zgodnego z ich zainteresowaniami i uzdolnieniami. Połączenie programowe gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej ma na celu umożliwienie wszystkim uczniom opanowania solidnego fundamentu wiedzy ogólnej, a jego realizacja rozkłada się na trzy lata nauki w gimnazjum oraz część czasu nauki w szkole ponadgimnazjalnej. Rozwiązanie takie pozwala na rzetelne, spokojne i wyczerpujące omówienie wszystkich tematów w zakresie klasycznego kanonu przedmiotów, a ponadto na bardziej szczegółową analizę tematów, którymi uczniowie będą zainteresowani. Zdaniem Kuratora, w tym kontekście złożony przez Wójta Gminy Andrespol wniosek w sposób oczywisty pozostaje w opozycji do przyjętych przez resort edukacji założeń kształtowania i łączenia poszczególnych etapów procesu edukacyjnego. Konstatując przedstawioną w treści wniosku argumentację, mającą uzasadniać połączenie oznaczonych wyżej szkół w zespół, w kontekście rzeczywistych korzyści mających płynąć z jego utworzenia, zdaniem Łódzkiego Kuratora Oświaty jedynym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych wyżej szkół w zespół jest czynnik ekonomiczny. Nietrafione, w opinii opiniującego, są również argumenty mające uzasadnić korzyści wynikające z poprawy sprawowania zarządu nad budynkami i infrastrukturą szkolną oraz racjonalizacji zatrudnienia pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych w szkołach w sytuacji połączenia wspomnianych wyżej szkół w zespół oraz lepszej organizacji. Pierwszy z przywołanych argumentów znajduje swoje uzasadnienie w praktycznym podejściu do kierowania szkołą, choć obowiązująca regulacja prawna dotycząca nauczycielskiego stosunku pracy wskazuje na cały szereg rozwiązań prawnych pozwalających na kształtowanie polityki kadrowej z zachowaniem zasady racjonalności wydatków, bez konieczności podejmowania rozwiązań radykalnie ingerujących w strukturę szkół prowadzonych przez Gminę Andrespol. Podobnie, przyjęcie stosownych rozwiązań organizacyjnych w powiązaniu ze szczegółowym określeniem zasad korzystania z wymienionych obiektów oraz sprawowania nad nimi zarządu jest w pełni możliwe również w obecnym stanie faktycznym i prawnym, przy wprowadzeniu racjonalnych zasad gospodarki zasobami i nie wymaga podejmowania działań będących przedmiotem wniosku. Ponadto, analizując wniosek w kontekście treści negatywnych opinii Rad Pedagogicznych planowanych do połączenia szkół, Łódzki Kurator Oświaty podzielił obawy ich członków pozostające w bezpośrednim związku z opisanym w treści przepisu art. 33 ustawy o systemie oświaty przedmiotem nadzoru pedagogicznego, w szczególności zaś zwrócił uwagę na możliwość obniżenia standardów dotyczących bezpieczeństwa uczniów. W skardze na powyższą opinię, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Gmina Andrespol wnosiła o uchylenie zaskarżonej opinii oraz jej zmianę poprzez stwierdzenie, że opinia w sprawie połączenia szkół jest pozytywna, bądź uchylenie zaskarżonej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty celem wydania przez ten organ opinii pozytywnej. W obszernym uzasadnieniu skargi Wójt Gminy wskazywał, że opinia została podjęta bez analizy sytuacji ekonomicznej Gminy i szkół i powinna zostać uchylona jako niezgodna z prawem. Podkreślił, że obie szkoły po połączeniu będą miały zapewnione bardzo dobre warunki w istniejącym kompleksie budynków. Zaznaczył też, że w sąsiednich gminach Kurator pozytywnie zaopiniował połączenie szkół podstawowych i gimnazjum i taki model funkcjonowania szkół na terenach wiejskich się sprawdza i jest bardziej racjonalny. Zwracał też uwagę na brak wystarczających środków w budżecie Gminy, przeznaczonych na funkcjonowanie oświaty i oszczędności jakie połączenie szkół może przynieść. W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, wobec powyższego przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiego systemu oświaty. 20 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał powołany na wstępie wyrok. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera dostateczne motywy. Opiniując projekt uchwały o utworzeniu zespołu szkół oceniono wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotną z punktu widzenia kuratora oświaty, realizującego politykę oświatową państwa była ocena, czy z powodu połączenia szkół w zespół, nie pogorszą się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania. Przewidywane zmiany nie są zgodne z planem i założeniami nowej podstawy programowej kształcenia ogólnego, określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół oraz funkcjonującej jeszcze w ograniczonym zakresie podstawy programowej przyjętej przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, których rozwiązania wprowadziły bardzo istotną zmianę polegającą na tym, że czas nauki w gimnazjum oraz w szkole ponadgimnazjalnej traktowany jest jako spójny programowo - sześcioletni w przypadku gimnazjum i liceum, siedmioletni w przypadku gimnazjum i technikum. Nowa podstawa programowa uwzględnia bowiem aspiracje uczniów do zdobycia przynajmniej średniego wykształcenia oraz konieczność pogłębionego kształcenia zgodnego z ich zainteresowaniami i uzdolnieniami. Sąd I instancji wskazał, że połączenie programowe gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej ma na celu umożliwienie wszystkim uczniom opanowanie solidnego fundamentu wiedzy ogólnej, a jego realizacja rozkłada się na trzy lata nauki w gimnazjum oraz część czasu nauki w szkole ponadgimnazjalnej. Rozwiązanie takie pozwala na rzetelne, spokojne i wyczerpujące omówienie wszystkich tematów w zakresie klasycznego kanonu przedmiotów, a ponadto na bardziej szczegółową analizę tematów, którymi uczniowie będą zainteresowani. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wniosek, złożony przez Wójta Gminy Andrespol, pozostawał w opozycji do przyjętych przez resort edukacji założeń kształtowania i łączenia poszczególnych etapów procesu edukacyjnego. W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że została podjęta negatywna opinia w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. Henryka Sienkiewicza w Wiśniowej Górze z Gimnazjum w Wiśniowej Górze w Zespół Szkolno – Gimnazjalny w Wiśniowej Górze przez Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej w Wiśniowej Górze oraz przez Radę Pedagogiczną przy Gimnazjum w Wiśniowej Górze, w których podnoszono, że decyzja o połączeniu szkół w zespół może spowodować obniżenie poziomu edukacji i pogorszenie warunków nauki dzieci z łączonych szkół. Sąd zwrócił także uwagę, że w sposób negatywny o zamiarze połączenia przedmiotowych szkół wypowiedział się również Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Andrespolu, wskazując, iż połączenie szkół w zespół liczący niemal 1000 uczniów mogłoby niekorzystnie wpłynąć na ich funkcjonowanie, gdyż podstawy programowe tych szkół są inne, a i program wychowawczy i profilaktyczny musi być dostosowany do wieku wychowanków. W ocenie Sądu, ponieważ w kompetencjach Kuratora pozostaje nadzór pedagogiczny nad szkołami (art. 33 ustawy o systemie oświaty), przede wszystkim z tego punktu widzenia miał on obowiązek i mógł dokonać oceny wniosku. Natomiast prezentowane przez organy Gminę argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogły być decydujące dla takiej oceny. Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne – na które w swoim wniosku i skardze kierowanej do Sądu wskazywała Gmina Andrespol – powodowałoby w praktyce, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty. Sąd zauważył, że organ założycielski planowanych do połączenia szkół, ma możliwość skorzystania również z innych środków w celu poprawy organizacji i ekonomicznego funkcjonowania przedmiotowych szkół. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia opinii wynika, że została ona wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonych przepisami ustawy o systemie oświaty. Tym samym, opinia udziela odpowiedzi na podstawowe pytania, a mianowicie, jakimi względami kieruje się Łódzki Kurator Oświaty negatywnie opiniując – w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty – połączenie szkoły podstawowej z gimnazjalną. Zdaniem Sądu nie sposób zatem postawić opinii Kuratora zarzutu dowolności czy arbitralności przyjętej opinii w zakresie negatywnego zaopiniowania zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej im. Henryka Sienkiewicza w Wiśniowej Górze z Gimnazjum w Wiśniowej Górze w Zespół Szkolno-Gimnazjalny w Wiśniowej Górze. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Gminy Andrespol. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art.62 ust.5b ustawy z dnia 7 września1991 r. o systemie oświaty polegające na nieuprawnionym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, iż Łódzki Kurator Oświaty wydając negatywną opinię w przedmiocie połączenia dwóch szkół publicznych w zespół szkolny nie naruszył prawa, mimo że w rzeczywistości opinia kuratora oświaty wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem oparto ją na ogólnikowo i abstrakcyjnie przywołanych przepisach prawa nie odnosząc ich do opiniowanego stanu faktycznego. W istocie rzeczy jest to zatem dowolne i wyłączone spod merytorycznej kontroli autorytarne, a przy tym błędne stwierdzenie kuratora oświaty, oderwane całkowicie od realiów opiniowanej sprawy, 3) naruszenie art. 34a ustawy o systemie oświaty polegające na pominięciu faktu, że organ prowadzący szkołę uprawniony jest i zobowiązany na podstawie tego przepisu prawa do nadzoru nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, co uprawnia go do wprowadzania zmian organizacyjnych usprawniających jej działanie, w tym do zmian wprowadzających oszczędności ekonomiczne przy funkcjonowaniu szkoły. Realizacją tego prawa i obowiązku było właśnie projektowane przez organ prowadzący połączenie dwóch szkół w jeden zespół szkolny. Na przeszkodzie w jego sfinalizowaniu stanęła negatywna, a nieuprawniona opinia kuratora oświaty. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako P.p.s.a.), skarżący kasacyjnie wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i po rozpoznaniu skargi orzeczenie w wyroku, że opinia w sprawie połączenia szkół, o których mowa w niniejszej sprawie, w zespół szkolny, powinna być i jest pozytywna. ewentualnie b) na podstawie art. 185 § P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, c) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że integralną częścią niniejszej skargi kasacyjnej czyni uzasadnienie swej skargi z 25 marca 2013 r. na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty, wniesionej w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygnatura akt III SA/Łd 425/13 i wniosła o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny i przyjęcie przedstawionej tam argumentacji przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że Kurator Oświaty pominął argumentację Gminy Andrespol przedstawioną zarówno we wniosku o wydanie opinii w sprawie projektowanego połączenia szkół skierowanym do Łódzkiego Kuratora Oświaty, jak też w skardze z 25 marca 2013 r. na negatywną opinię wydaną przez tego kuratora i powołując się na założenia reformy oświatowej oraz na założenia nowej, jak też poprzedniej podstawy programowej określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. i wcześniejszym z dnia 23 grudnia 2008 r. uznał, że projekt połączenia szkół należy zaopiniować negatywnie. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wprawdzie opinia Kuratora Oświaty odwołuje się do negatywnych opinii wydanych przez Rady Pedagogiczne planowanych do połączenia szkół, ale jednocześnie zauważyła, że opinie te wydane zostały zgodnie z przepisami art. 40 ustawy o systemie oświaty, tj. wyłącznie przez nauczycieli łączonych szkół w obecności przewodniczących obradom dyrektorów tych szkół. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oczywistym jest, że stosunek ww. osób do proponowanego połączenia szkół był negatywny. Połączenie szkół wywoła bowiem częściowo niekorzystne skutki przynajmniej dla niektórych osób z tego grona. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przy wydawaniu przedmiotowej opinii pominięto konkretne uwarunkowania funkcjonowania projektowanych do połączenia szkół, w tym fakt funkcjonowania od kilku lat obydwu szkół w jednym budynku bez jakichkolwiek negatywnych następstw tego stanu rzeczy dla bezpieczeństwa uczniów, nadto fakt funkcjonowania w tych szkołach dwóch dyrektorów, dwóch wicedyrektorów, podwójnej obsady administracyjnej, co dezorganizuje efektywną pracę tych podmiotów, a przy tym generuje dodatkowe nieuzasadnione społecznie koszty. Wskazał również, że połączenie tych szkół w jeden zespół szkolny zlikwiduje zasadnicze nieprawidłowości z tym związane i w żaden negatywny sposób nie wpłynie na efektywność i prawidłowość procesu dydaktycznego i wychowawczego uczniów, jak też na ich bezpieczeństwo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła w skardze kasacyjnej. Niniejsza skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub (ewentualnie także) na podstawie obrazy przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy poczynić zastrzeżenie, że nie mógł być uwzględniony wniosek skargi kasacyjnej o przyjęcie w ramach skargi kasacyjnej argumentacji przedstawionej w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga skierowana do sądu wojewódzkiego zmierza do wykazania naruszeń, których dopuścił się organ administracji, rozstrzygając daną sprawę, natomiast poprzez skargę kasacyjną skarżący kasacyjnie dąży do podważenia orzeczenia sądu. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę zgodności z prawem orzeczeń sądu pierwszej instancji, dlatego też stanowisko strony wyrażone w skardze do sądu I instancji nie może być wzięte pod uwagę przez sąd odwoławczy, z uwagi na dwa całkowicie różne przedmioty spraw rozpoznawanych przed sądami administracyjnymi różnych instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Treść cytowanego przepisu jest jasna i oczywista i nie powinna nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji prawidłowo odczytał treść powyższego przepisu, uznając, że skuteczność utworzenia zespołu szkół powstałego z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum uzależnione jest od opinii kuratora, która powinna być pozytywna. Prawidłowo wyjaśniając ten przepis Sąd wskazał na autonomiczną pozycję kuratora, który – zgodnie z art. 33 ustawy o systemie oświaty – jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny, realizuje politykę oświatową państwa. Sąd meriti poprawnie zakreślił przy tym granice tego nadzoru. Zauważając równocześnie, że skarżący kasacyjnie w istocie nie wskazał, na czym polegała błędna wykładnia omawianego przepisu dokonana przez Sąd rozstrzygający w pierwszej instancji, zarzut jego naruszenia poprzez błędną wykładnię uznać należy za nietrafny. Sąd meriti prawidłowo także zastosował przepis art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, uwzględniając przy tym normę wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, choć do niej bezpośrednio w swojej argumentacji nie odwołując się. Zarówno powyższy przepis, jak również żaden inny przepis ustawy o systemie oświaty, nie określa przesłanek, których zaistnienie winno przemawiać za wydaniem pozytywnej czy też negatywnej opinii w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Co jednak oczywiste, a wynikające wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kurator oświaty, jako organ władzy publicznej, realizując przypisane mu obowiązki, obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta, w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby określone formy działań organów administracji nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Aby możliwe było określenie, jaki powinien być wyrażony w opinii zakres argumentacyjny kuratora oświaty, czyli do jakich danych winien odnieść się wydając opinię o połączeniu w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum w oparciu o powyższy przepis, koniecznym jest ustalenie pozycji i kompetencji tego organu. Pozycja i kompetencje kuratora oświaty uregulowane zostały w ustawie o systemie oświaty określone zostały w ustawie o systemie oświaty. Analiza przepisów tego aktu prawnego wskazuje, że kurator oświaty posiada głównie uprawnienia koordynacyjne i władczo-kontrolne w stosunku do szkół. Realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, które winny być zgodne z polityką oświatową państwa. Wykonywany przez kuratora oświaty nadzór pedagogiczny na terenie województwa obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Sprawowany jest on nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Kurator jest organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji na szczeblu województwa, posiada także szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Zauważyć przy tym należy, że ustawa o systemie oświaty nie precyzuje pojęcia "nadzór pedagogiczny". Jego zakres określony został w art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nadzór pedagogiczny polega na m. in. ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. (K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, Lex nr 54064) wskazał, iż polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych, organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy ocenić kwestię kompetencji kuratora oświaty do wydawania opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Funkcja jaką w sprawie takiego połączenia pełni kurator oświaty nie ma oczywiście nic wspólnego z nadzorem kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego, jednakże kompetencje przypisane kuratorowi oświaty, a także jego pozycja legitymują go do wydawania wiążącej organ prowadzący opinii w tym zakresie. Opinia ta ma charakter autonomiczny. Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2012 r. (I OSK 203/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl), a Sąd w tym składzie w pełni ten pogląd podziela, opinia ta nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których należałoby stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące uzasadnienia tych aktów. Nie można więc przyjmować, by opinia kuratora oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum miała zawierać takie uzasadnienie, jakie wymagane jest w przypadku kwalifikowanych aktów administracyjnych. Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy). Argumentacja jaką posługuje się organ powinna być przy tym jasna, tak aby nie wzbudziła wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W rozpoznawanej sprawie wymogi te zostały zrealizowane. Łódzki Kurator Oświaty w motywach zawartych w opinii z [...] lutego 2013 r. skoncentrował się na kwestiach związanych z pełnionym przez niego nadzorem pedagogicznym. Z tej perspektywy obowiązany by bowiem ocenić m.in., czy połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum będzie wpływało na stan i warunki działalności dydaktycznej i wychowawczej tych placówek. Za uprawnione należy uznać odwołanie się w tym zakresie do założeń podstaw programowych, zważywszy, że podstawy te zakładają inne cele wychowawcze, a także w zakresie nauczania (jego organizacji) dla uczniów szkoły podstawowej i gimnazjum. Istotna jest przy tym spójność programowa gimnazjum ze szkołą ponadgimnazjalną, oznaczająca realizację określonych programów nauczania na tych etapach edukacji. Również program wychowawczy i profilaktyczny musi być dostosowany do odpowiedniego etapu rozwoju uczniów. Nie bez znaczenia pozostają też kwestie związane z bezpieczeństwem, na co zasadnie zwrócił uwagę Kurator w skarżonej opinii. Obniżenie standardów w tym zakresie związane byłoby ze zwiększeniem liczby uczniów w ramach jednej placówki dydaktycznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty przewidują połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, ale jest to wyjątek od zasady odrębności tych szkół przyjętej podczas reformy edukacji w 1999 r. Aby zatem uzasadnione było pozytywne zaopiniowanie odstąpienia od przyjętych zasad, organ prowadzący poszczególne szkoły winien wykazać, że połączenie szkół poprawi warunki nauki i zwiększy szanse edukacyjne uczniów. W rozpoznawanej sprawie taka argumentacja przez organ prowadzący nie została przedstawiona. Wydanie opinii pozytywnej w oparciu jedynie o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne, na które powoływała się Rada Gminy uzasadniając uchwałę o zamiarze połączenia Szkoły Podstawowej im. H. Sienkiewicza w Wiśniowej Górze i Gimnazjum w Wiśniowej Górze i utworzeniu Zespołu Szkół, nie było możliwe, gdyż stałoby w sprzeczności z zadaniami kuratora w zakresie realizacji polityki oświatowej państwa. Polityka ta kształtowana jest zasadniczo przy uwzględnieniu zasad przeprowadzonej reformy oświatowej i poprzez przyjmowanie przez Ministra Edukacji Narodowej podstaw programowych. Uznać wobec tego należy, że organ nadzoru pedagogicznego wyraził swoje fachowe stanowisko w zakresie ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz, które nie powinno budzić wątpliwości w aspekcie oceny jego legalności. Nie można wobec tego podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że jest ono dowolne i arbitralne. Zasadnie zatem Sąd I instancji oddalił skargę na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty, skoro opinia ta skoncentrowała się na aspektach merytorycznych, pozostających w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, a Sąd w ramach kontroli legalności opinii nie był uprawniony do ich kwestionowania. Jako nieusprawiedliwiony należy także ocenić zarzut naruszenia art. 34a ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Powołanie przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był stosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 34a ustawy o systemie oświaty, bez wskazania jednostki redakcyjnej, do której odnosi się zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut, dotyczy nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący nad szkołą lub placówką. Nie miał zatem zastosowania w sprawie, której przedmiotem była kontrola legalności opinii kuratora oświaty. Strona skarżąca kasacyjnie mogła oczywiście podnieść, że Sąd rozpoznając sprawę winien przepis ten zastosować, ale wówczas powinna wskazać go jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić dlaczego ten właśnie przepis winien być uwzględniony w kwestionowanej opinii (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie tego warunku nie wypełnił. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.