II SA/Po 445/13

Dnia 20 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z (...) roku nr (...), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Starosta P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a.", art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz E. M. w ½ części i R. M. w ½ części odszkodowania w łącznej kwocie 10.919,00 zł, za przejęte na rzecz Gminy C. prawo własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka numer [...] o pow. 0,0077 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] księga zamknięta, wydzielonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych – przedłużenia ul. [...] w C. do ul. [...] i budowie ul. [...] na odcinku od Urzędu Gminy w kierunku do ul. [...] oraz skrzyżowania typu małe rondo ulic [...] i [...]. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę C. (pkt. 2 decyzji). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...], z dnia [...] lipca 2010 r., Starosta P. ustalił na rzecz Wójta Gminy C. lokalizację inwestycji, polegającej na budowie dróg gminnych, w trybie art. 11a ust. 1 i art.11f ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powyższą decyzją Starosty P. został zatwierdzony projekt budowlany oraz projekt podziału m in. nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,3187 ha, W wyniku podziału powstała działka nr [...] o pow. 0,3110 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0077 ha, przy czym działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy C. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz przejście na własność Gminy jednej z wydzielonych działek spowodowało konieczność ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] stanowiła zamknięty pustostan, a jej właścicielami byli E. M. oraz R. M., każdy w ½ części. Na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego został sporządzony, przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., operat szacunkowy z dnia 18 listopada 2011 r., w którym dokonano wyceny działki nr [...] według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] lipca 2011 r., a poziomu cen z dnia 18 listopada 2011 r. Biegły rzeczoznawca wskazał w przedłożonym operacie, że w dniu podziału działka była objęta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] 2000 r. (dalej: studium z 2000 r.) i była położona na obszarze oznaczonym: ok. 50% powierzchni od strony ul. [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ok. 50 % powierzchni od strony ul. [...] – tereny zieleni. Powyższe studium obowiązywało do dnia [...] września 2010 r. Od [...] września 2010 r. przedmiotowa część nieruchomości objęta jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] września 2010 r. (dalej studium z 2010 r.), zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym [...] – strefy inwestycyjne, pasma zurbanizowanego – mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny gruntu przedmiotowej działki, jako działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowej jednorodzinnej, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, uwzględniając dwanaście transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową – jednorodzinną. Dokonując wyceny biegły określił cechy wpływające na wartość gruntu na badanym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe poszczególnych cech. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny gruntu na łączną kwotę 10.919,00 zł. Podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu 07 lutego 2012 r. E. M., po zapoznaniu się z operatem szacunkowym oświadczył, że wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania w oparciu o przedstawioną wycenę oraz nie zgłasza żadnych uwag do sporządzonego operatu. Natomiast pełnomocnik Gminy C. przedłożył pismo, datowane na dzień 06 lutego 2012 r., w którym zakwestionowano sporządzony operat szacunkowy oraz podniesiono zarzuty dotyczące sporządzonej wyceny. Kopię pisma wręczono rzeczoznawcy majątkowemu oraz stronie obecnej na rozprawie. Wójt Gminy C. w szczególności zwrócił się o wyjaśnienie, dlaczego do wyceny przyjęto przeznaczenie nieruchomości z dnia 03 listopada 2011 r. oraz wskazał, że przyjęte w przedmiotowym operacie szacunkowym transakcje nie mogły być podstawą wyceny, gdyż dotyczyły nieruchomości położonych na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa nieruchomość nie była objęta planem. Odpowiadając na powyższe zarzuty rzeczoznawca majątkowy, w piśmie z dnia 20 lutego 2012 r., udzielił wyczerpujących wyjaśnień i uzupełnień stwierdzając, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zdaniem biegłego w powyższym akcie prawnym brak jest regulacji nakazującej przyjęcia przeznaczenia nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej. Ponadto biegły podkreślił, że ustawodawca, w art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Zdaniem rzeczoznawcy przepis powyższy potwierdza, że ustalenia funkcji danej nieruchomości są prawidłowe zarówno na podstawie planu miejscowego, jak i na podstawie "studium". Biegły wskazał również, że nie ma różnicy w cenach nieruchomości objętych planem oraz nieruchomości, które nie są nim objęte oraz wyjaśnił, że działki pod zabudowę mieszkaniową, o powierzchni powyżej 1300 m2 są kwalifikowane jako działki duże i osiągają niższe ceny niż działki mniejsze. Okoliczność powyższa została jednak uwzględniona w operacie szacunkowym. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ I instancji uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wypłaty odszkodowania, a w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym zastosowano prawidłową metodę wyceny. Mając powyższe na względzie organ orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina C. podnosząc, że ustalona w niej wysokość odszkodowania nie odpowiada wartości utraconego prawa własności, co związane jest z dokonaniem błędnej wyceny przedmiotowej nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę. Zdaniem Gminy na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej działka będąca przedmiotem postępowania administracyjnego nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego nie można zatem, w myśl obowiązujących przepisów, wskazać przeznaczenia tej działki. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeznaczenie można w takiej sytuacji ustalić na podstawie studium. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia 18 listopada 2011 r. dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, co było niezgodne z przeznaczeniem działki w studium z 2000 r. Przedmiotowa działka, zgodnie z zapisami studium z 2000 r. leżała w pasie układu komunikacyjnego, co z kolei determinowało zastosowanie § 36 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zakwestionowano również stanowisko biegłego rzeczoznawcy i Starosty, że brak jest różnic cenowych pomiędzy nieruchomościami, dla których jest plan miejscowy, a nieruchomościami, nie objętymi planem, dla których jest tylko studium. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podtrzymano stanowisko organu I instancji dotyczące prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie znajduje § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz wyjaśnił, że przedstawiona opinia była spójna, logiczna, konsekwentna i wiarygodna oraz odpowiadała przepisom prawa. Zarzuty zawarte w odwołaniu uznano za nietrafne, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają przyjąć, aby niemożliwa była wypłata odszkodowania za części składowe gruntu podbudowane bez uprzedniego zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina C. wnosząc o jej uchylenia oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 10, 75, 76, 77 i 107 K.p.a.; 2) naruszenie art. 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości może zostać ustalona na podstawie nieobowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy; 3) naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie błędnego przeznaczenia nieruchomości. W ocenie skarżącej przeznaczenie nieruchomości winno się przyjąć na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (a nie na dzień wyceny), co wynika z treści art. 4 pkt. 17 ustawy o gospodarce nieruchomości. Biegły rzeczoznawca przyjął przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, gdy tymczasem w dacie wydania decyzji o inwestycji drogowej, obowiązującym aktem było studium z 2000 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka była przeznaczona do realizacji układu komunikacyjnego. Takie też przeznaczenie nieruchomości powinno zostać przyjęte w operacie szacunkowym. Nie uwzględnienie powyższej okoliczności skutkowało przyjęciem wadliwej metody wyceny nieruchomości, a w konsekwencji wadliwością operatu szacunkowego. Wskazano również, że wydając rozstrzygnięcia w sprawie zaniechano dokonania oceny przedłożonego operatu szacunkowego, dopuszczając się tym samym naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody Wielkopolskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2012 r. o ustaleniu na rzecz E. M. i R. M. odszkodowania w łącznej kwocie 10.919,00 zł, za przejęte na rzecz Gminy C. prawo własności części nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka numer [...] o pow. 0,0077 ha. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nieruchomość nr [...] przeszła na własność Gminy C. na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., mocą której Starosta P. ustalił na rzecz Wójta Gminy C. lokalizację inwestycji, polegającej na budowie dróg gminnych. Decyzja powyższa została wydana w trybie przepisów art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Co istotne, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawana na podstawie powołanej powyżej ustawy ma charakter zezwolenia zintegrowanego – zawiera w sobie szereg rozstrzygnięć od przeznaczenia terenu i jego podziału, poprzez wywłaszczenie do udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z analizy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. na jej podstawie doszło zarówno do podziału dotychczasowej działki nr [...] na działki oznaczone nr [...] o pow. 0,3110 ha oraz nr [...] o pow. 0,0077 ha, jak i do przejścia własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na Gminę. Zaktualizowany został tym samym obowiązek wypłaty odszkodowania jej dotychczasowym właścicielom. Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 5 tego samego artykułu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi natomiast, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z przepisu powyższego wynika zatem, że reguluje on jedynie daty na które ustala się stan nieruchomości i jej wartość, a jednocześnie nie określa na jaki dzień należy przyjmować przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, iż z definicji legalnej pojęcia "stan nieruchomości" przyjętej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że pojęcie to nie obejmuje swoim zakresem przeznaczenia nieruchomości. Na powyższe wskazuje także redakcja art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 tej samej ustawy, gdzie ustawodawca określając czynniki wpływające na ustalenie wartości nieruchomości wskazał zarówno na jej stan jak i na jej przeznaczenie, co pozwala na stwierdzenie, iż są to pojęcia o rozłącznym zakresie znaczeniowym. Sąd podkreśla, że żaden przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera regulacji dotyczącej sposobu, w jaki należy określać przeznaczenie nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej oraz szczegółowych ustaleń, dotyczących sposobu wyceny takiej nieruchomości. W powyższym zakresie bezpośrednie zastosowanie znajdą zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady ustalenia odszykowania za wywłaszczone nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, stosownie do treści art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, co ma miejsce w sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), według przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw (art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości winno być określanie na dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którą dokonano między innymi wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co miało miejsce, jak wynika z umieszczonego na tejże decyzji poświadczenia, w dniu [...] sierpnia 2010 r. Powyższa okoliczność jest o tyle, istotna, iż dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś Rada Gminy C. uchwałą z dnia [...] września 2010 r., nr [...] dokonała zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r., Nr [...] w zakresie obejmującym także przedmiotowy teren. W ocenie Sądu oznacza to, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości winno zostać ustalone na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. przyjętego uchwałą z dnia [...] 2000 r., a nie jak miało to miejsce w operacie, obecne przeznaczenie nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego z dnia 18 listopada 2011 r. (i pisma uzupełniającego rzeczoznawcy), jak i uzasadnień decyzji organów obu instancji, nie pozwala przy tym przyjąć, aby organy orzekające przed wydaniem decyzji zapoznały się ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego zarówno w wersji przyjętej uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r. jak też w wersji obowiązującej po zmianach wprowadzonych uchwałą z [...] września 2010 r. Organy ograniczyły się bowiem jedynie do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym w pierwotnej wersji: około 50% powierzchni od strony ul. [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, około 50 % powierzchni od strony ul. [...]: tereny zieleni, natomiast od [...] września 2010 r. przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym [...] – strefy inwestycyjne, pasma zurbanizowanego – mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, co zdaniem organów uzasadniało przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren przeznaczony pod takową zabudowę. W ocenie Sądu powyższy pogląd uznać należało w realiach danej sprawy za przedwczesny. Należy bowiem zauważyć, że przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oznacza się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie określa się przeznaczenia terenów (co jest zastrzeżone dla planów miejscowych), lecz kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 powołanej powyżej ustawy). Nie bez znaczenie jest również fakt, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, iż teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy. Przesądza to o konieczności sporządzania załącznika graficznego do studium na mapach o skali mniejszej niż w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz o zdecydowanie mniejszej szczegółowości studium, względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe zróżnicowanie uwzględnia także ustawodawca nakazując, w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawcom majątkowym dokonanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu między innymi przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Przepis art. 134 w ust. 2 powyższej ustawy wskazuje natomiast, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oznacza to, że do ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium niewystarczające może okazać się zapoznanie wyłącznie z rysunkiem studium, a konieczne może być dokonanie także analizy jego części tekstowej, w której mogą znajdować się zapisy co do kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zakładające na przykład rozbudowę istniejących dróg do określonych w studium standardów dotyczących szerokości, czy też wyposażenia w wyodrębnione chodniki i drogi rowerowe wskazujące na przeznaczenie terenów leżących wzdłuż tych dróg. Mieć bowiem należy na względzie, że przeznaczenie w studium określonego, niekiedy znacznego, obszaru pod na przykład zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie musi także oznaczać, iż poszczególne fragmenty tego obszaru nie są przeznaczone pod drogi, albowiem oczywistym jest, iż każdy taki obszar musi być odpowiednio skomunikowany. W przedmiotowej sprawie zarówno rzeczoznawca, jak i organy nie dokonały analizy całości studium celem ustalenia na jego podstawie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Poczynienie odpowiednich ustaleń w oparciu o oryginał Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. z dnia [...] 2000 r. było tym bardziej konieczne, iż strona skarżącą w toku postępowania konsekwentnie prezentowała stanowisko, iż przedmiotowa działka, zgodnie z powyższym studium, leżała w pasie terenów przeznaczonych pod układ komunikacyjny obsługujący tereny zabudowy mieszkaniowej. Sąd wskazuje, że prawidłowe ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki na dzień uostatecznienia się decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej ma przy tym istotne znaczenie dla sprawy, albowiem zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Jednocześnie w § 36 ust. 4 powołanego powyżej rozporządzenia prawodawca przesądził, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi nadto prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę organy zaniechały wyjaśnienia, jakie było faktyczne przeznaczenie nieruchomości nr [...] w dacie uprawomocnienia się decyzji o lokalizacji inwestycji, polegającej na budowie dróg gminnych. Naruszenie powyższe stanowiło naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art., 7, art., 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powyższej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W szczególności koniecznym będzie przeprowadzenie dowodu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. z dnia [...] 2000 r. celem ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej działki na dzień [...] sierpnia 2010 r., a następnie pozyskanie kolejnego operatu szacunkowego, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawą ustalenia wysokości należnego odszkodowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.