IV SAB/Po 44/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego M. W. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego M.W.R. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania., Wnioskiem z dnia (...) r. (data wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., dalej SKO lub organ – (...) r.) Stowarzyszenie Zwykłe M. W. R. (dalej Stowarzyszenie lub Skarżący) wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r., nr (...) w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w R. oznaczonego numerem geodezyjnym (...) i (...) dla inwestycji :budowa składowiska odpadów komunalnych dla Miasta i Gminy S., oraz dopuszczenia do udziału w sprawie nieważnościowej na prawach strony. Pismem z dnia (...) r. SKO wezwało pełnomocnika Stowarzyszenia do wykazania w terminie 7 dni, na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) "interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia (winno być, jak się wydaje : decyzji – przyp. Sądu). Pełnomocnik Stowarzyszenia złożył odpowiedź na to wezwanie w dniu (...) r. (pismo z dnia (...) r. w aktach admin.), oraz pismem z tego samego dnia tj. (...) r.. wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa i załatwienia wniosku Stowarzyszenia w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności w opisanej decyzji, na podstawie art. 37 § 1 kpa. W dniu (...) r. Stowarzyszenie, działając przez pełnomocnika – radcę prawnego – wniosło skargę na bezczynność SKO w P. w załatwieniu podania z dnia (...) r., podnosząc iż organ dopuścił się naruszenia art. 12 kpa przez jego niezastosowanie oraz art. 35 § 1 i 2 kpa polegającego na nie załatwieniu sprawy w ciągu dwóch miesięcy. W dniu (...) r. pełnomocnikowi skarżącego zostało doręczone postanowienie SKO w P. z dnia (...) r., nr (...), odmawiające wszczęcia z urzędu na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z (...) r., znak (...). Z metryki sprawy (akta administracyjne) wynika, że postanowienie z dnia (...) r. zostało podpisane przez członków składu orzekającego w sprawie w dniu (...) r.; natomiast w dniu 28 lutego 2013r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym podjęto i zaakceptowano rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się być zasadna. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarzucana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. bezczynność polegająca na niewydaniu postanowienia jako I instancja w odpowiedzi na wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania stwierdzającego nieważność opisanej we wniosku decyzji i uznania Stowarzyszenia jako strony tego postępowania Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 par.1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art.3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270 zwana dalej ppsa). Kognicja sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 kpa, a także czy wniesieniu skargi zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (tu postanowienie SKO w P. z dnia (...) r.). Biorąc powyższe pod uwagę, zasadnicze znaczenie dla Sądu miało ustalenie czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pozostawało w bezczynności i kiedy ewentualnie ta bezczynność ustała. Okoliczności w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości i jest faktem, że skargę na bezczynność wniesiono już po podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie na posiedzeniu niejawnym w dnu (...) r. ( postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r.) - ale jeszcze przed jego podpisaniem, nadanie i doręczeniem pełnomocnikowi skarżącego (w dniu (...) r.) Przyjmuje się, że bezczynność organu administracji państwowej zachodzi gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął w sprawie żadnych czynności albo wprawdzie prowadził postępowanie ale nie zakończył go stosownym aktem administracyjnym mimo ustawowego obowiązku, lub nie podjął wymaganej czynności (Tadeusz Woś – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz , Wyd. Lexis-Nexis z 2005r. str. 86). Nie może ulegać wątpliwości, że w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów na Kolegium ciążył obowiązek załatwienia sprawy w myśl przepisów kpa (art.104 kpa). Załatwienie natomiast sprawy, zgodnie z orzecznictwem NSA polega na wydaniu i doręczeniu stronie orzeczenia (decyzji lub postanowienia).Jeżeli więc nie nastąpiło ani ogłoszenie ani doręczenie orzeczenia nie można mówić o jego istnieniu i wywołaniu określonych skutków prawnych (wyrok NSA z 23.07.2009r. sygn. I OSK 1467/08). Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że akt woli władzy staje się decyzją (postanowieniem) w rozumieniu prawa dopiero w chwili ogłoszenia lub doręczenia (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz z 2006r. str. 529). W niniejszej sprawie posiedzenie Kolegium (SKO) odbyło się co prawda w dniu (...) r., ale rozstrzygnięcie w formie postanowienia zostało podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego dopiero w dniu (...) r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność. Sąd podziela tu pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r., I OSK 1292/06 iż dopiero dzień podpisania decyzji (tu postanowienia) przez ostatniego członka składu orzekającego Kolegium jest dniem wydania decyzji, dopiero bowiem wtedy może ona być stronom doręczona lub ogłoszona; od tej chwili wiązać ona będzie organ ją wydający. W istocie więc należało przyjąć, że orzeczenie organu zostało przyjęte w drodze autokontroli na podstawie art.54 § 3 ppsa. Okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bowiem gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wydał postanowienie w sprawie , postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. wyrok NSA z dnia 20.01.2009r. sygn. II OSK 812/08). Należy zaznaczyć, że w niniejszym postępowaniu zwraca uwagę szczególnie długi okres, który minął między wydaniem postanowienia z dnia (...)r. a jego wysłaniem (nadaniem na poczcie) w dniu (...) r. – tj. 55 dni. Nadanie w Urzędzie Pocztowym w P. postanowienia celem doręczenia go pełnomocnikowi skarżącego nastąpiło więc po 32 dniach od złożenia skargi na bezczynność w dniu (...) r. Biorąc pod uwagę te wszystkie okoliczności należy stwierdzić, że właśnie ta opieszałość organu związana doręczeniem postanowienia skarżącemu skłoniła go do skorzystania z instrumentu dyscyplinującego organ jaki stanowi skarga na bezczynność. Należy zaznaczyć także, ma to bowiem wpływ na orzeczenie w niniejszej sprawie, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, ust. 5 art. 17 stanowi natomiast, że orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego nie wyłączając przegłosowanego. Art. 18 powoływanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi z kolei, że kolegium orzeka w składzie trzyosobowym. Z przepisów powyższych wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są typowymi organami kolegialnymi, których decyzje muszą być wydane przez cały skład kolegium uczestniczący w rozpatrywaniu sprawy. Powoływana ustawa nie określa natomiast wymagań, jakim powinna odpowiadać decyzja kolegium. W tym zakresie zatem należy odnieść się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym także decyzja organu odwoławczego (art. 140 k.p.a.), określone są w art. 107 k.p.a., a w szczególności w § 1 tego artykułu. Według tego przepisu decyzja powinna zawierać, poza innymi elementami, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie stanowią integralną część decyzji, a zatem powinny łącznie z innymi elementami pochodzić od osoby upoważnionej do jej wydania. Tak rozumiana całość decyzji powinna być zaopatrzona w podpis osoby upoważnionej. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek powyższy zostaje odpowiednio spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków składu orzekającego. Nie można zatem przyjąć, że warunek wydania decyzji przez organ kolegialny jest spełniony już w sytuacji, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia. Mimo, iż rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podpisu pod decyzją powoduje, iż pismo takie traci charakter decyzji administracyjnej. Stwierdzić zatem należy, że dopóki rozstrzygnięcie Kolegium nie zostanie podpisane przez wszystkich jego członków uczestniczących w naradzie i głosowaniu, nie jest ono decyzją administracyjną, lecz jedynie jej projektem. W tej sytuacji, biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że w dacie złożenia skargi do Sądu tj. w dniu (...) r. Kolegium pozostawało w bezczynności, jednak stan ten ustał w dacie wydania postanowienia. Postępowanie sądowoadministracyjne stało się więc bezprzedmiotowe skoro w jego toku nastąpiło zdarzenie następstwie którego zakończyła się sprawa sądowoadministracyjna i tym samym wygasł przedmiot zaskarżenia. Z tego względu należało postępowanie umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ppsa (punkt 1 sentencji). W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było bardzo znaczące, a posiedzenie organu rozstrzygające sprawę odbyło się wkrótce po wezwaniu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.