II SA/Kr 780/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w R. na decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminnej Spółdzielni "[...]" w R. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 780/11 UZASADNIENIE Starosta T. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił Firmie [...]" –E.W. – R. i J.R. w B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku administracyjnego z przeznaczeniem na budynek handlowy - "[...]", zlokalizowany na działkach Nr 1 i 2 w R. W wyniku odwołania się od powyższej decyzji przez Firmę A. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Inwestor wycofał jednak swój wniosek i Starosta T. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie w powyższej sprawie. Po wniesieniu przez Firmę [...] nowego wniosku, Starosta T. decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Firmie A. na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku administracyjnego z przeznaczeniem na budynek handlowy "[...]" zlokalizowany na działkach nr 1, 2 w miejscowości R. wraz z : wewnętrzną instalacją wod-kan., gazową, centralnego ogrzewania, instalacją elektryczną, zewnętrznym odcinkiem instalacji wody zimnej z projektowanej studni - zlokalizowanym na dz. nr 3, 4, 5, 6 , , zewnętrznym odcinkiem kanalizacji sanitarnej oraz zbiornikiem na ścieki sanitarne na dz. nr 1 i 2 , instalacją kanalizacji deszczowej na dz. nr 1 i 2 , zjazdem z drogi wojewódzkiej na dz. nr 7 , 8 . W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że na terenie, w którym położone są w/w działki, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego w dniu 15 lipca 2005 r. Projektowany budynek handlowy jest zlokalizowany działkach, które zgodnie z w/w planem, położone są w obszarze zagrożenia powodzią. Na tym terenie przewidziano jako użytkowanie podstawowe zabudowę usługową z dopuszczeniem remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektów. Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, zabudowę produkcyjną i magazynową, pomieszczenia o funkcji usługowej wbudowane w budynki mieszkalne, pomieszczenia mieszkalne wbudowane w budynki usługowe, urządzenia budowlane, drogi, dojścia, dojazdy, parkingi, obiekty małej architektury, zieleń. Projektowany podziemny odcinek instalacji wodnej z projektowanej studni dla zasilania obiektu jest zlokalizowany częściowo na działkach nr: 3 i 4 położonych w obszarach, na których dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Projektowana przebudowa istniejącego zjazdu do działki nr 1 jako wjazdu z drogi wojewódzkiej do projektowanego budynku handlowego jest zlokalizowana na działkach nr 7 , 8 , położonych w obszarze, na którym dopuszcza się budowę, rozbudowę, przebudowę i remonty urządzeń i obiektów drogowych. Projektowany budynek to obiekt do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usługi handlu. Ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenu wynikające z lokalizacji działek w granicach obszaru Chronionego Krajobrazu [...] określone są w § 3ust.1 pkt 2 Rozporządzenia Wojewody z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. . W/w przepis zakazuje realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projektowany budynek handlowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą ma powierzchnię użytkową 0,09 ha a więc nie jest zaliczony do w/w przedsięwzięć i jego lokalizacja w obszarze chronionym nie jest zabroniona. Pas izolujący cmentarz wprowadzono i oznaczono w części graficznej planu zgodnie z przepisami szczególnymi t.j. w odległości do 150 m od terenu cmentarza. Zgodnie z w/w przepisami szczególnymi odległość ta winna być zachowana od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, a więc nie dotyczy budynku handlowego. Miejscowy plan dopuszcza w granicach pasów izolujących cmentarzy utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej modernizacji a także sytuowanie drobnych usług handlu detalicznego, zakładów kamieniarstwa, parkingów. Inwestor wskazał w projekcie budowlanym studnię zlokalizowaną poza pasem izolującym cmentarz, z której nastąpi pobór wody do instalacji budynku handlowego oraz dołączył zgodę właściciela działki nr 3 na wykonanie studni i pobór wody. Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów stwierdzono, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami w/w planu, z wymaganiami ochrony środowiska a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, zaświadczenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gminna Spółdzielnia "[...]" w R. W jego uzasadnieniu napisano najpierw, że wnioskodawca użył w tym postępowaniu dokumentów, które uzyskał w postępowaniu toczącym się uprzednio w tej samej sprawie. Inkorporowanie dokumentów zbieranych w innej sprawie nie jest zgodne z przepisami prawa budowlanego. Zarzucono dalej, że zostały naruszone przepisy Uchwały Rady Gminy R.z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Bulwersująca jest zwłaszcza interpretacja paragrafu 9 uchwały oraz paragrafu 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr [...] cyt. dalej jako rozporządzenie), wedle której możliwe jest zaprojektowanie w strefie cmentarza sklepu delikatesowego z żywnością przechowywaną w nim na zapleczu i sali sprzedażnej, jeżeli tylko żywności tej, w tym miejscu, nie produkuje się. Również nie do przyjęcia jest pogląd, że "w skład powierzchni biologicznie czynnej nie wchodzi ani droga wjazdowo-wyjazdowa ani miejsca parkingowe". Nie da się też pogodzić ze zdrowym rozsądkiem ustanowienia zaledwie 3 miejsc parkingowych dla sklepu o powierzchni użytkowej 343,10 m2. Zarzucono też istnienie oczywistej sprzeczności w decyzji, co do powierzchni użytkowej adaptowanego budynku. Interpretacja pojęcia "drobnych usług handlu detalicznego" jest interpretacją rozszerzającą, niedopuszczalną, wykraczającą poza intencje uchwały Rady Gminy i prowadzącą do lokalizacji sklepu w strefie izolującej cmentarz, co zagraża życiu i zdrowiu przyszłych klientów. Strefa ta ustanowiona została zgodnie z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym. Podniesiono dalej, że dojazd do inwestycji będzie się odbywał z naruszeniem prawa własności Pani S. , której nawet nie zapytano, czy udostępni ona swoje prawo w formie służebności lub przeniesienia własności. W końcowej części odwołania napisano, że zaistniała przesłanka nieważności postępowania albowiem sprawa dotycząca tego samego przedmiotu i pomiędzy tymi samymi stronami była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Wojewody , który przekazał ją do ponownego rozpoznania. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda napisał, że pierwsze postępowanie administracyjne zostało zakończone poprzez wydanie decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania na skutek wycofania wniosku. Zaznaczono, że zakres wniosku z dnia 9 kwietnia 2008 r. różni się od ponowionego wniosku inwestora. Stwierdzono dalej, że zjazd z drogi wojewódzkiej na działki inwestora nr 1 i 2 nie odbywa się po nieruchomościach Państwa S. i Pana N. Z uwagi na spełnienie wymagań określonych wart. 35 ust. 4 oraz wart. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia. W dniu 18 kwietnia 2011 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w R. skierowała na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono najpierw istotne naruszenie przepisów postępowania przez nie doręczenie skarżącej decyzji Starosty T. dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania. Tym samym tożsamą co do przedmiotu i co do stron sprawę załatwiono bez udziału Spółdzielni. Zarzucono też rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, pkt 2 i 9 prawa budowlanego w zw. z par. 11 ust. 2 pkt 5, par. 14- 16 oraz par. 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690) wskutek nieliczenia się przy projektowaniu z wymogami określonymi w przepisach techniczno - budowlanych w zakresie spełnienia wymagań zapewniających ochronę środowiska, warunki użytkowe zgodnie z przeznaczeniem obiektu oraz poszanowanie w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnieniu dostępu do drogi publicznej bez naruszenia tych interesów. Chodzi tu zwłaszcza o zwłaszcza o nie zapewnienie 30% powierzchni biologicznie czynnej, uznanie, iż parking na 3 stanowiska zaspokaja całkowicie potrzeby wielkiego obiektu handlowego, a także całkowite pominięcie argumentacji dotyczącej zjazdu z drogi publicznej. Zarzucono dalej rażące naruszenie art. 5 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, póz. 295 z pózn. zm.) w zw. z par. 3 rozporządzenia , a także § 9 ust. 1 i 2 lit. b oraz ust.3 uchwały Rady Gminy z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przez przyjęcie, że: sklep delikatesowy, mający powierzchnię sprzedażną 190,60 m2 nie jest zakładem przechowującym żywność, podczas gdy jest oczywiste, że dla zapewnienia ciągłości sprzedaży żywność taka musi być przechowywana a także przez przyjęcie, że sklep delikatesowy można potraktować jako drobne usługi handlu detalicznego o jakich mowa w par. 9 ust.2 lit.b uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pomimo, że wyliczone tam przykłady wskazują, że chodzi rzeczywiście o drobne usługi jak kamieniarstwo czy prowadzenie parkingu, może sklepiku z pamiątkami, a nie marketu spożywczego. W podsumowaniu napisano, że istota pretensji skarżącej sprowadza się do tego, że zarówno Starosta T. jak też Wojewoda , rozstrzygając w niniejszej sprawie, doskonale byli zorientowani, że tożsama co do przedmiotu i co do stron postępowania sprawa została - w świadomości Skarżącej - zakończona decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2010 r. Skarżąca czekała zatem na rozstrzygnięcie. Teraz dopiero dowiaduje się, że na skutek cofnięcia wniosku Starosta T. podjął decyzję o umorzeniu postępowania, jednak nie doręczając jej do tej pory skarżącej, co sprawia, iż decyzja ta nie jest prawomocna. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że pierwotny wniosek z dnia 9 kwietnia 2008 r. Firmy "A. " nie mógł być rozstrzygnięty poprzez wydanie merytorycznej decyzji, ponieważ został przez inwestora wycofany. Nie zachodzi więc sytuacja w której skarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Projektowany budynek handlowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą o powierzchni użytkowej wynoszącej 0,09 ha w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projekt budowlany uwzględnia wymagany procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 30%. W dokumentacji budowy wskazano także studnię, którą zlokalizowano poza 150 metrowym pasem izolującym cmentarz, wprowadzonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a także dołączono zgodę właściciela działki nr 3 - na wykonanie studni i pobór wody. W projekcie zagospodarowania terenu zapewniono trzy miejsca postojowe dla samochodów osobowych, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej, zgodnie z ustaleniami planu, w którym minimalnej ilości stanowisk nie wskazano. Projekt przewiduje także przebudowę istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej do budynku handlowego na działkach nr 1 i 2 z wyjazdem na funkcjonującą drogę dojazdową - działkę nr 4 przylegającą do drogi wojewódzkiej i posiadającą połączenie z istniejącym zjazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawę prawną każdej decyzji administracyjnej, w tym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, składa się zawsze cały kompleks norm prawnych. W przypadku wymienionej decyzji do kompleksu tego należą w szczególności normy wyprowadzone z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 z późn. zm.), normy innych ustaw, jak również normy obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo cyt. prawo budowlane stanowi przecież, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę' właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1). Plan stanowi zatem jeden z podstawowych elementów podstawy prawnej pozwolenia na budowę a niezgodność z planem powinna być kwalifikowana jako poważna wada prawna pozwolenia. W Gminie R. , w której ma powstać inwestycja określoną przez zaskarżoną decyzję, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lipca 2005 r. Zgodnie z tym planem teren, na którym ma powstać budynek handlowy "[...] leży w obszarze określonym symbolem [...](zagrożenie powodzią), w związku z tym obowiązuje na nim regulacja § 29 planu miejscowego, która wprowadza m. in. minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej 30% (§ 29 pkt 3 lit. b), a także wymóg zapewnienia w obrębie terenu 100% potrzeb parkingowych. Zaskarżona decyzja warunków tych nie dotrzymuje. Nie wprowadza ona expressis verbis określenia powierzchni biologicznie czynnej, przez co nie można ustalić, czy powierzchnia ta spełnia w tej sprawie warunki ustalone przez plan miejscowy. Ponadto wyznaczenie zaledwie trzech miejsc parkingowych dla wielkiego obiektu handlowego w sposób oczywisty nie realizuje zawartego w planie miejscowym warunku zaspokojenia 100% potrzeb parkingowych. Powyższe uchybienia w stosunku obowiązującego planu mogą być wszakże naprawione. Nie do naprawienia jest natomiast naruszenie § 9 ust. 3 obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym w pasach izolujących tereny cmentarzy, a w takim właśnie pasie usytuowano planowaną inwestycję, wprowadza się "zakaz lokalizacji budynków przeznaczonych na cele produkcji i przechowywania artykułów żywności". Zacytowany przepis planu miejscowego odpowiada regulacji zawartej w § 3 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że "odległość cmentarza od (...) zakładów przechowujących artykuły żywności (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Wbrew stanowiskom Starosty T. i Wojewody , zaprezentowanym w analizowanych decyzjach Pierwszej i drugiej instancji duży obiekt handlowy o nazwie "delikatesy", a więc obiekt, w którym prowadzić się będzie handel produktami spożywczymi, w sposób oczywisty należy do obiektów lub zakładów służących m.in. przechowywaniu żywności. W tego rodzaju obiekcie żywność będzie niewątpliwie przechowywana zarówno na sali sprzedażnej, jak i w magazynach. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji niewątpliwie zatem narusza obydwa cyt. wyżej przepisy planu miejscowego i rozporządzenia. Dlatego, choć w pozostałym zakresie decyzje te nie naruszają prawa (w szczególności prawidłowo rozstrzygnięto sporne kwestie poboru wody i zjazdu z drogi wojewódzkiej), powinny być one wyeliminowane z obrotu prawnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego nie jest trafny. Ponieważ wnioskodawca złożył nowy projekt budowlany i nowy wniosek, mamy do czynienia z postępowaniem toczącym się w nowej sprawie administracyjnej. Poprzednia sprawa, wszczęta na podstawie wcześniejszego wniosku została zakończona prawomocną decyzją o umorzeniu postępowania. Skoro chodzi o odrębna sprawę, nie można zarzucać naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, ani też podnosić, że poprzednia decyzja nie została należycie doręczona. Można to było zrobić wyłącznie w sprawie i w postępowaniu toczącym się poprzednio. Tak samo Sąd nie jest w niniejszym postępowaniu władny ingerować w rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie poprzedniej. Należy także dodać, że podniesiony przez stronę skarżąca fakt zbycia nieruchomości, na której ma powstać sporna inwestycja, nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. Skoro więc zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to należało decyzje te uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.