II OSK 2411/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 487/13 w sprawie ze skargi Gminy Brody na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Gminy Brody na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Brody wyrokiem sygn. akt II SA/Go 487/13 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa Lubuskiego z [...] listopada 2012 r. Nr [...]. Stan sprawy przedstawiony w wyroku Sądu przedstawiał się następująco. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy Brody, na podstawie art. 17 pkt 6, art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647, określanej dalej jako "u.p.z.p.") oraz przepisów odrębnych, zwrócił się do Zarządu Województwa Lubuskiego o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Jeziory Wysokie, gmina Brody, wraz z prognozą na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr DN.III.7634.1.100.2012 Zarząd Województwa Lubuskiego, wskazując na przepisy art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Jeziory Wysokie, gmina Brody, w zakresie zadań samorządowych województwa. Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. stwierdził, że zapisy przedłożonego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są sprzeczne z ustaleniami Zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubuskiego przyjętej przez Sejmik Województwa Lubuskiego uchwałą NrXXII/191/12 z dnia 21 marca 2012 r. w zakresie zadań samorządowych, ponieważ obszar objęty planem znajduje się na terenie udokumentowanych złóż węgla brunatnego "Gubin - Zasieki – Brody". Przyjęta zmiana w części III "Inwestycje celu publicznego. Wykaz programów rządowych i zadań samorządowych" w rozdz. 18 pn. "Programy i zadania służące lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym" wskazuje m.in. zbiór zadań samorządowych województwa. Jednym z nich jest "ochrona złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mająca na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie". Kierunki rozwoju i zagospodarowania województwa lubuskiego oparto o analizę wewnętrzną możliwości rozwojowych. Dlatego też wyznaczono przyrodniczo-gospodarczy kierunek rozwoju województwa, który wymaga przyjęcia tezy, że rozwój regionu będzie następował w sposób ciągły i harmonijny w oparciu m.in. o eksploatację złóż: węgla brunatnego, gazu, ropy naftowej i innych bogactw, zgodnie z koncesjami i programami rekultywacji terenów. Organ podkreślił, że zgodnie z zapisami wskazanego planu odpowiada za politykę rozwoju województwa i prowadzi nadzór nad całością działań na rzecz rozwoju. W konsekwencji przyjął kierunek działań zgodny z wnioskiem Ministra Gospodarki z dnia 6 sierpnia 2008 r., uwzględniając argumentację opierającą się na zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego kraju. Organ zaakcentował, że polityka państwa, a co za tym idzie także polityka województwa lubuskiego, w sektorze górnictwa węgla brunatnego powinna uwzględniać racjonalizację jego wydobycia oraz efektywne gospodarowanie złożami znajdującymi się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tak, by zasoby te służyły kolejnym pokoleniom Polaków. Według prognoz przewidzianych w polityce energetycznej wraz ze wzrostem gospodarczym kraju będzie następować wzrost zapotrzebowania na energię elektryczną, z czego wynikać będzie konieczność budowy nowych zdolności wytwórczych, również w oparciu o węgiel brunatny. Z tych względów Zarząd Województwa Lubuskiego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. stwierdzając, że przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koliduje z ustaleniami Zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubuskiego przyjętej przez Sejmik Województwa Lubuskiego uchwałą nr XXII/191/12 z dnia 21 marca 2012 r. w zakresie zadań samorządowych, odmówił uzgodnienia. Na postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. Gmina Brody wniosła zażalenie i wnioskując o jego uchylenie zarzuciła mu naruszenie art. 24 w zw. z art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ ten nie miał podstaw do odmowy uzgodnienia projektu zmiany planu, ponieważ nie jest on sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w którym dotychczas nie zostały ujęte złoża węgla brunatnego, na które powołuje się organ wydający zaskarżone postanowienie. Zatem odmowa na obecnym etapie jest nieuzasadniona i przedwczesna. Nadto podkreślono, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, a jej pozycja ustrojowa nie pozwala uznać jej za jednostkę hierarchicznie podporządkowaną administracji rządowej, jak i innym jednostkom samorządu terytorialnego. Z kolei z Konstytucji wynika reguła samodzielności planistycznej gminy oznaczająca przyznanie pełni kompetencji organom gminy w tym zakresie. Jedynie organy gminy mają prawo określać politykę gminy, a ingerencja innych organów musi być traktowana jako wyjątek, a plan jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym jedynie organy gminy. Pod pojęciem zgodności studium z ustaleniami planu województwa należy rozumieć brak sprzeczności, bo w innym przypadku kształtowanie polityki przestrzennej gminy byłoby fikcją, gdyż wysoki stopień ogólności w planie województwa wykluczałby swobodę kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Wreszcie, zdaniem Gminy Brody, ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które wchodzą w grę przy planowaniu miejscowym są wyłącznie ustalenia dotyczące inwestycji celu publicznego, a Zarząd Województwa nadużył swoich uprawnień, gdyż nie oparł swoich zastrzeżeń na konkretnej inwestycji, lecz na ogólnych zasadach przyjętych w planie w zakresie ujętych w nim zadań samorządowych województwa, a jednym z nich jest "ochrona złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mająca na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe ich wykorzystanie". W ocenie Gminy Brody Zarząd Województwa nie wykazał, że lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na spornym terenie pozostaje w sprzeczności z unormowaniami obowiązującymi na obszarze chronionym. Wskazał, że przyjęta w planie zagospodarowania przestrzennego województwa zasada ochrony złóż kopalin nie jest równoznaczna z zakazem ich lokalizacji w obszarze objętym uzgodnieniami, a Zarząd Województwa wyszedł poza swoją kompetencję, gdyż z góry przesądził o niedopuszczalności inwestycji danego rodzaju, choć nie miał do tego podstaw prawnych. Gmina Brody argumentowała, że z tego względu oparcie odmowy uzgodnienia projektu planu z powodu powoływania się na ogólne zasady ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa narusza wymogi określone w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., majacym na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych. W przypadku nieokreślenia przez organ uzgadniający odpowiednich zmian w projekcie w celu osiągnięcia sytuacji, w której projekt jest zgodny z prawem lub też nie podania podstawy prawnej, na podstawie której żąda w ten sposób określonych zmian w projekcie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może uznać projekt za uzgodniony. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Organ wskazał, że z załącznika nr 1 do uchwały XXII/191/12 - części III "Inwestycje celu publicznego, wykaz programów rządowych i zadań samorządowych" Programy i zadania służące lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (rozdz. 18) wynika, iż jednym z zadań Samorządu Województwa jest ochrona złóż kopalin przed zabudową niezwiązaną z przemysłem wydobywczym, mająca na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie. Istotnymi elementami określonymi w zmianie planu są m.in. "obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i strefy związane z przemysłem wydobywczym (a w tym w szczególności z zasobami węgla brunatnego)", ze wskazaniem, że województwo lubuskie posiada złoża węgla brunatnego umożliwiające produkcję energii elektrycznej na wielką skalę z najkorzystniejszym zagospodarowaniem złoża m.in. "Gubin – Brody". Z wyrysu graficznego sporządzonego w oparciu o mapę nr 17 "Plan struktury funkcjonalno - przestrzennej - Kierunku polityki przestrzennej" obszaru objętego "projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brody w obrębie Jeziory Wielkie" wynika, że w obszarze tym występują zasoby strategicznego zalegania złoża węgla brunatnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności m.in. obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin. Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981, ze zm.) udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z tych względów odmowa uzgodnienia była uzasadniona. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyła Gmina Brody zarzucając rażące naruszenie art. 17 pkt 6b oraz art. 24 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania, błędną interpretację art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., który to przepis wymaga określenia w planie zagospodarowania przestrzennego województwa jedynie udokumentowanych złóż kopalin i nie wprowadza zakazu zabudowy terenów, na których występują złoża kopalin, a także błędną interpretację art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który to przepis wprowadza jedynie wymóg zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin, zaś nie przewiduje zakazu zabudowania terenów, na których występują złoża kopalin. Wniosła o uchylenie również postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa Lubuskiego z [...] listopada 2012 r. Nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru absolutnego, a w kontekście skutku określonego w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zachowanie legalności procedury sporządzania planu podlega kwalifikowanej ochronie. Sąd zauważył, że podstawą uzgodnienia projektu planu z organami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. są ustawowo określone zadania jednostek administracji publicznej. Ponieważ zakres wymaganych uzgodnień wyznacza ramy możliwości pośredniej ingerencji innych organów władzy publicznej we władztwo planistyczne gminy, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w procedurze planistycznej istotną rolę pełni precyzyjne określenie podstaw prawnych dokonywanych uzgodnień. Przyjmuje się również, że organ uzgadniający w pierwszej kolejności określić warunki, których spełnienie prowadzi do pozytywnego uzgodnienia planu, zaś odmówić uzgodnienia całości projektu planu, ewentualnie jego części, gdy z przepisów prawa wynika brak takiej możliwości. Natomiast organ uzgadniający nie ma kompetencji do zgłaszania dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń planu miejscowego, ponad zmiany proponowane przez organ inicjujący procedurę planistyczną. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Brody przedłożył projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Jeziory Wysokie gmina Brody wraz z prognozą na środowisko, celem uzgodnienia Zarządowi Województwa Lubuskiego. Organ ten, zaskarżonym postanowieniem, odmówił uzgodnienia w zakresie zadań samorządowych województwa, przedłożonego projektu planu, powołując się na kolizję planu gminnego z ustaleniami Zmiany Planu Zagospodarowania Województwa Lubuskiego przyjętymi przez Sejmik Województwa Lubuskiego w uchwale nr XXII/191/12 z 21 marca 2012 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego w dniu 7 sierpnia 2012 r. pod poz. 1533). Z treści uzasadnienia odmowy, przyjętej bez zastrzeżeń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że kolizja ta jest nieusuwalna i powoduje niemożność uchwalenia całego planu. Takie bowiem skutki wynikają z treści obu postanowień i argumentów powoływanych przez Zarząd Województwa Lubuskiego oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż w obu przypadkach nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy terenów objętych projektem planu oraz charakterystyki i funkcji występującej zabudowy w stosunku do złoża kopalin objętego ustaleniami Planu Zagospodarowania Województwa Lubuskiego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przyjęcie takiego stanowiska oznacza, iż w konsekwencji zamieszczenia w Planie Zagospodarowania Województwa Lubuskiego informacji o zlokalizowaniu na terenie gminy Brody udokumentowanych złóż węgla brunatnego (Gubin - Zasieki – Brody) oraz ogólnego zapisu o "ochronie złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mającej na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie" tego złoża, organy gminy Brody utraciły władztwo planistyczne na terenie własnej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim tak daleka ingerencja w konstytucyjną autonomiczność i samorządność gminy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wywodził, że władztwo to nie ma charakteru absolutnego, bowiem jego ograniczenia określone zostały ustawowo i dotyczy to również ograniczeń o charakterze formalnym, odnoszących się do trybu postępowania w sprawie uchwalenia planu, w tym obowiązku dokonania uzgodnień. Ograniczenia władztwa planistycznego gminy nie mogą być dorozumiane, czy tworzone w wyniku interpretacji rozszerzającej. Obowiązek uzgodnienia ma charakter normatywny, wynikający z ustawy, natomiast cechy tej pozbawione są zapisy, które w ocenie organu uniemożliwiają uchwalenie przedstawionego do uzgodnienia planu. Mianowicie plan zagospodarowania przestrzennego województwa sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych województwa (art. 39 ust. 2 u.p.z.p.). Elementy, jakie powinien zawierać tego rodzaju akt planowania, zostały wymienione w przepisach art. 39 ust. 3-6 u.p.z.p. Plan ten, inaczej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest jednak aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie określa w sposób generalny i abstrakcyjny zakresu zachowań jego adresatów. Jego skutki w sferze prawnej regulowane są zatem w sposób szczególny, np. w sposób określony przepisem art. 44 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji przywołał art. 39 ust. 3, art. 9 ust. 2 i 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p wskazując, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa wiążą gminę w zakresie planowania lokalnego. Nie oznacza to jednak, że pozbawiają ją możliwości planowania, a takie konsekwencje wynikają z treści postanowień obu organów. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i Prawie geologicznym i górniczym nie ma jednak przepisów, który zakazują, w sposób bezwzględny, uchwalania lub dokonywania zmian w planach zagospodarowania przestrzennego gminy w sytuacji występowania na jej terenie istotnych, z punktu widzenia państwa lub regionu, złóż kopalin. Obowiązkiem gminy jest natomiast uwzględnić w studium, a zatem w konsekwencji w planie, obszary o których mowa w art. 39 ust. 3, w zw. z art. 9 ust. 2 i 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Sąd wskazał ponadto, że przepis art. 17 pkt 6 lit b tiret pierwsze ma charakter proceduralny i nie stanowi wiążącej materialnoprawnie podstawy do nakładania na gminę określonych obowiązków. Zwrot "w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych" wyznacza bowiem kompetencję danego organu do uzgodnienia ale nie jego materialnoprawne przesłanki, te bowiem, jako ingerujące w konstytucyjne prawa gminy muszą wynikać z ustawy. Organ uzgadniający nie określił jednak jakiegokolwiek warunku uzgodnienia, lecz całkowicie wyłączył możliwość planowania i jakiejkolwiek zabudowy na terenie złoża, co podtrzymało Kolegium. Jak podkreślono wyżej organy nie przeprowadziły przy tym szczegółowej analizy planu, lecz a limine przyjęły, że kolizja z ogólnymi zapisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa wyłącza możliwość uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy nie podały jakichkolwiek informacji na temat tego jakie szczególne ograniczenia i na jakich podstawach (poza zapisami planu wojewódzkiego) wynikają dla konkretnych zapisów przedłożonego do uzgodnienia planu. W szczególności dotyczy to tego, czy w stosunku do złoża kopalin podjęto już jakieś zamierzenia inwestycyjne lub chociażby przystąpiono do prac nad projektem zagospodarowania tego złoża. Z przedłożonych dokumentów nie wynika również, by kolizja dotyczyła terenu górniczego. Dowodzi to wadliwości obu rozstrzygnięć w kontekście standardów dobrej administracji, w szczególności przepisów art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jej postanowienie Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] listopada 2012 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i art. 14 u.p.z.p. oraz procesowego – art. 17 pkt 6 lit b tiret pierwsze, w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz 106 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 487/13, powołując art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270, wskazywanej dalej jako "p.p.s.a."), a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 pkt 6 lit. b, w związku z art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., które to przepisy określają, iż wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego występuje o uzgodnienie planu m.in. z zarządem województwa w zakresie odpowiednich zadań rządowych. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenie strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 77 § 1 i 107 § 3, w związku z art. 126 k.p.a. poprzez wskazanie przeprowadzenia analizy terenów objętych projektem planu oraz charakterystyki i funkcji występującej zabudowy w stosunku do złoża kopalin objętego ustaleniami Planu Zagospodarowania Województwa Lubuskiego jako, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi taka potrzeba. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że niezbędnym elementem procedury uchwalania miejscowego planu jest dokonywanie jego uzgodnienia z właściwym organem, tj. Zarządem Województwa Lubuskiego (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p). Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem planowania, określającym zasady organizacji przestrzennej województwa i mimo, że nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, to wiąże w określonym zakresie gminę w trakcie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zasada samodzielności gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej wyrażona w art. 3 u.p.z.p. nie ma charakteru nieograniczonego i gmina nie ma pełnej swobody w prowadzeniu polityki przestrzennej. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w swoim wyroku podkreślił co prawda, że zgodnie z art. 9 ust. 2 i 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wiążą gminę w zakresie planowania lokalnego, nie oznacza to jednak, że pozbawiają ją możliwości planowania, a takie konsekwencje wynikają z treści postanowień obu organów. W ocenie organu administracji publicznej Sąd potraktował tę kwestię w sposób całkowicie teoretyczny, nie przeprowadzając ustaleń z punktu widzenia konkretnych zapisów planu proponowanych przez Gminę Brody w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaproponowane przez Gminę konkretne zapisy projektu planu (przykładowo: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa z dopuszczeniem wbudowanej funkcji mieszkaniowej, itd.) nie uzyskały uzgodnienia Zarządu Województwa Lubuskiego, ponieważ propozycje te stoją w oczywistej sprzeczności z planowaną na tym obszarze eksploatacją złóż węgla brunatnego w ramach powszechnie stosowanej technologii odkrywkowego wydobycia węgla brunatnego. Postanowienia organów administracji publicznej nie zawierają ponadto postanowień formułujących zakaz planowania jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych na terenie udokumentowanych złóż węgla brunatnego "Gubin - Zasieki - Brody", a tylko stwierdzenia, iż konkretny "przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koliduje z ustaleniami Zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubuskiego przyjętej przez Sejmik Województwa Lubuskiego". Akcentując potencjalną skalę konfliktu między mieszkańcami zamieszkującymi tereny górnicze, a przyszłą kopalnią węgla brunatnego, która rozpocznie eksploatację złóż skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało, że postanowienia obu organów administracji publicznej nie wyłączają władztwa planistycznego Gminy, tylko je ograniczają. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu administracji publicznej nie są trafne poglądy Sądu pierwszej instancji, że ze względu na brak przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie przedmiotowe postanowienia organów administracji publicznej pozbawiają w sposób całkowity władztwa planistycznego organów Gminy Brody na terenie własnej jednostki samorządu terytorialnego, a organy nie dokonały szczegółowej analizy planu, lecz a limine przyjęły, że kolizja z ogólnymi zresztą zapisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa wyłącza możliwość uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wymóg uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zarządem województwa dotyczy w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, których pojęcia szczegółowej interpretacji nie zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku definicji ustawowej, znaczenia tego pojęcia poszukiwać należy w rozwiązaniach systemowych ustawy, zgodnie z którymi zadania rządowe i samorządowe w zakresie zagospodarowania przestrzennego realizowane są poprzez ustanowienie w stosownych formach prawnych rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym (por. Z. Niewiadomski, Komentarz do UPZP, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 2011 r., str. 183). W przedmiotowej sprawie przedmiotem uzgodnień z Zarządem Województwa Lubuskiego było dokonanie w projekcie planu miejscowego, w obrębie Jeziory Wysokie, gmina Brody, szczegółowej lokalizacji inwestycji celu publicznego (obszaru występowania udokumentowanych złóż kopalin). Zamiar realizacji inwestycji został określony w formie ustawowo wymaganej (art. 33-45 u.p.z.p.), tj. poprzez plan zagospodarowania województwa (uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego Nr XXII/191/12 z dnia 21 marca 2012 r., Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 7 sierpnia 2012 r. p. 1533), jakkolwiek nie jest to akt powszechnie obowiązujący, to należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 11 pkt 6 u.p.z.p wójt występuje o uzgodnienie studium projektu z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, postanowienia studium muszą być z nim niesprzeczne (por. art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). W art. 23 u.p.z.p. wymieniono organy, które w zakresie swej właściwości rzeczowej i miejscowej są zobowiązane do współpracy przy sporządzaniu odpowiednio projektu studium albo projektu planu miejscowego, zaś przepis art. 24 ust. 1 u.p.z.p. reguluje kwestię trybu dokonywania uzgodnień projektów studium oraz planu miejscowego przez uprawnione organy, przewidując stosowanie trybu wynikającego z art. 106 k.p.a. (stosowany odpowiednio co do wymaganej formy i sposobu zaskarżenia przez gminy stanowiska organu uzgadniającego). Jeden z obligatoryjnych warunków przeprowadzenia procesu planistycznego statuowany jest w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. przewidującym wymóg uzgodnienia projektu planu z właściwym organem przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., zgodnie z art. 24 ust 1 u.p.z.p., natomiast wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym właściwe organy nie określą warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Słusznie wywodzi skarżące kasacyjnie Kolegium o charakterze planu zagospodarowania przestrzennego województwa, jako aktu o wiążącym charakterze w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego wyrazem jest obligatoryjne branie pod uwagę zawartych w tym akcie obostrzeń sformułowanych przez organ uzgadniający co do możliwości planowanego przez gminę sposobu zagospodarowania gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Z kolei z konstrukcji uzgodnienia wynika, że treść obowiązującego i mającego przymiot wykonalności aktu uzgodnieniowego, uzależniającego możliwość wdrożenia danych rozwiązań do projektu aktu planistycznego gminy od uprzedniej zgody organu uzgadniającego (a zatem mającego charakter i skutek stanowczy, odróżniający się charakterem od opinii, nie mającej obligatoryjnego wpływu na akt uzgadniany), wiąże w toku prac planistycznych organy gminy. Związanie aktami planistycznymi o szerszym zakresie obszarowym wynika z pionowej hierarchii aktów planistycznych i uzasadnione jest ujmowaniem w treści tych aktów celów o szerszym znaczeniu, związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej państwa, województwa i powiatu, wyrażonych również w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. Znaczenie owego związania jest istotne dla funkcjonowania przewidzianej w u.p.z.p. konstrukcji prawnej, umożliwiającej zaplanowanie realizacji nadrzędnych celów (których przykładem może być lokalizacja autostrad i dróg krajowych), nawet jeśli nie są zbieżne z lokalnymi kierunkami rozwoju, a narzędziami zapewniającymi realizację celów o szerszym niż lokalne znaczeniu jest w szczególności: instytucja uzgodnienia z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., obowiązek wprowadzenia do planu miejscowego ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ust. 1 u.p.z.p.), czy zasada sporządzania studium i planu na koszt gminy, jeżeli gmina nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. (art. 12 ust. 3 u.p.z.p.). Nie zasługuje na aprobatę pogląd, że mimo związania gminy treścią planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ograniczenia gminy w zakresie władztwa planistycznego wynikają jedynie z przepisów prawa. Obowiązkiem gminy jest uwzględnić w studium, a zatem w konsekwencji w miejscowym planie, obszary i uwarunkowania, o których mowa w art. 39 ust. 3, w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Obowiązek ujęcia w planach miejscowych celów i uwarunkowań o szerszym znaczeniu ogranicza niewątpliwie władztwo planistyczne, lecz jest to celowy zabieg ustawodawcy. Nawet uznanie, że treść planu zagospodarowania przestrzennego województwa nadmiernie ingeruje w owe władztwo, podobnie jak stwierdzenie, że treść tego planu wykracza poza zakres przewidziany w powołanych przepisach, nie stanowi argumentu na rzecz możliwości odstąpienia przez gminę od obowiązku związania postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, wyrażonymi w postanowieniu uzgadniającym. O poprawności tego stanowiska świadczy nie tylko zasygnalizowania wyżej konstrukcja związania gminy aktami planistycznymi i programami, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p., ale również brak możliwości weryfikacji planu zagospodarowania przestrzennego województwa w postępowaniu uzgodnieniowym czy planistycznym, a co za tym idzie niedopuszczlność wywodzenia konsekwencji w postaci wadliwości postanowienia uzgadniającego z przypisania cechy wadliwości planu zagospodarowania przestrzennego województwa, stanowiącego podstawę tego postanowienia. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest bowiem odrębnym aktem planistycznym, wyrażającym wolę samorządu na szczeblu wojewódzkim, a jego prawidłowość podlega sprawdzeniu, za pomocą narzędzi o różnym stopniu ingerencji: od władczych, tak jak postępowanie nadzorcze wojewody (czego postawę stanowi m.in. art. 42 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwałę sejmiku województwa o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa wraz z dokumentacją prac planistycznych marszałek województwa przekazuje wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi oraz art. 81 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 596), do instrumentów zapewniających koherentność aktów na tym samym szczeblu (zgodnie z art. 45 u.p.z.p. plan zagospodarowania przestrzennego województwa podlega okresowej ocenie, zarząd województwa dokonuje przeglądu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, opracowuje raport o jego stanie, sporządza ocenę realizacji inwestycji, o których mowa w art. 39 ust. 5 u.p.z.p., a wyniki tego przeglądu oraz raport jest przedstawiany sejmikowi województwa oraz przekazywany do wiadomości ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego). Wreszcie plan zagospodarowania przestrzennego województwa podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Korelacja między planem zagospodarowania przestrzennego województwa, a postanowieniem uzgadniającym z art. 24 u.p.z.p. jest taka, że postanowienie musi odzwierciedlać treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, jako aktu determinującego postanowienie. Przyjęcie odmiennego poglądu pomijałoby ponadto dualizm aktów prawnych: generalnego, tj. planu zagospodarowania przestrzennego województwa i indywidulanego - w postaci postanowienia uzgodnieniowego. Mimo zatem, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, a jej pozycja ustrojowa nie pozwala uznać jej za jednostkę hierarchicznie podporządkowaną administracji rządowej, jak i innym jednostkom samorządu terytorialnego, to przy aktach planistycznych występuje zależność przedmiotowa, z uwzględnieniem priorytetu aktów o szerszym zasięgu terytorialnym. Istota planowania przestrzennego wyraża się w szczególności w tym, że gmina ma obowiązek – w granicach zakreślonych przez normodawcę - wziąć pod uwagę rozwój całego swojego obszaru, w powiązaniu z rozwojem większej jednostki, jaką jest dane województwo oraz cały kraj, co ogranicza jej władztwo planistyczne. Odmiennego wniosku (tj. poglądu o braku takiego ograniczenia) nie da się wyprowadzić z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Należy przy tym podkreślić, że związanie organu uzgadniającego postanowieniami planu, podobnie jak związanie gminy postanowieniem uzgadniającym nie jest uwarunkowane pozytywną oceną planu zagospodarowania przestrzennego województwa dokonaną przez organy uzgodnieniowe czy organy gminy, bowiem plan ten można badać wyłączenie w przeznaczonych do tego trybach, o czym była wyżej mowa. W przedmiotowej sprawie Plan zagospodarowania przestrzennego województwa z dnia 21 marca 2012 r., będący prawną podstawą do wydania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Zarządu Województwa Lubuskiego z [...] listopada 2012 r. Nr [...], zalicza do zadań samorządowych "ochronę złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mającą na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie" (pkt 5, str. 317 tego aktu, karta 43 materiałów planistycznych). Słuszne jest twierdzenie, że Plan zagospodarowania przestrzennego województwa z dnia 21 marca 2012 r. wprowadza w pewnym zakresie zakaz zabudowy, ograniczając wolę gminy, a ograniczenie to musi być respektowane przez organy uzgodnieniowe, a co za tym idzie przez ograny gminy, biorące udział w procesie planistycznym. Sam fakt pewnego stopnia ogólności tych zapisów, czy argumentacja Gminy Brody, że nie ma wyznaczonych terminów, od których rozpocznie się ta eksploatacja nie przemawia za uznaniem, że wskazana treść Planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie da się zastosować. Istotne jest, że przytoczony fragment Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza ochronę złóż kopalin przed zabudową niezwiązaną z przemysłem wydobywczym, mającą na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie. Jest to swojego rodzaju wskazanie optymalizacyjne, którego treść powinna zostać odniesiona do konkretnych zapisów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, czy dane zapisy kolidują z przytoczonym wyznacznikiem władztwa planistycznego gminy, czy też nie, daje podstawę do sformułowania treści aktu uzgadniającego. Zastosowanie tego kryterium i dokładana analiza przedmiotowych postanowień z tego punktu widzenia powinna być wzięta pod uwagę przy kontroli tych aktów dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął, że organ uzgadniający zobowiązany był respektować wymóg uwzględnienia "ochrony złóż kopalin przed zabudową nie związaną z przemysłem wydobywczym, mającą na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie", a wynikające z tego ograniczenie nie może być postrzegane jako niedozwolona ingerencja we władztwo planistyczne. Skoro postanowienia uzgadniające stanowią pochodną treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa, to w związku z tym oraz z uwagi na przedłożenie do zaopiniowania projektu planu o konkretnych zapisach nie przewidujących zabudowy związanej z przemysłem wydobywczym, mającej na celu racjonalne gospodarowanie ich zasobami oraz kompleksowe wykorzystanie, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, o wadliwości twierdzenia, iż przedmiotowe postanowienia organów administracji publicznej pozbawiają w sposób całkowity władztwa planistycznego organów Gminy Brody na terenie własnej jednostki samorządu terytorialnego. Zaproponowane przez Gminę konkretne zapisy projektu planu (przykładowo: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa z dopuszczeniem wbudowanej funkcji mieszkaniowej itd.) nie uzyskały uzgodnienia Zarządu Województwa Lubuskiego, jako niekorespondujące z planowaną na tym obszarze eksploatacją złóż węgla brunatnego w ramach powszechnie stosowanej technologii odkrywkowego wydobycia węgla brunatnego. W gestii organów gminy, a nie organu uzgadniającego leży sformułowanie odpowiedniej treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadna jest argumentacja, iż organy całkowicie wyłączyły możliwość planowania i jakiejkolwiek zabudowy na terenie złoża, bowiem przedmiotowe postanowienia odnosiły się do treści przedłożonego projektu miejscowego planu i nie formułowały zakazu jakiejkolwiek zabudowy. Na aprobatę zasługuje wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 pkt 6 lit. b, w związku z art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. Słuszny jest również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie na potrzebę przeprowadzenia analizy terenów objętych projektem planu oraz charakterystyki i funkcji występującej zabudowy w stosunku do złoża kopalin objętego ustaleniami Planu Zagospodarowania Województwa Lubuskiego. Uznanie tego zarzutu za skuteczny wynika z braku podstaw do skutecznego wywodzenia, iż z informacji na temat tego jakie szczególne ograniczenia i na jakich podstawach (poza zapisami planu wojewódzkiego) wynikają dla konkretnych zapisów przedłożonego do uzgodnienia planu mają być uwarunkowane tym, czy w stosunku do złoża kopalin podjęto już jakieś zamierzenia inwestycyjne lub chociażby przystąpiono do prac nad projektem zagospodarowania tego złoża. Takich dodatkowych uwarunkowań nie przewiduje bowiem przedmiotowy Plan zagospodarowania przestrzennego województwa, a istniejący sposób zagospodarowania terenu stanowi treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno wywiedzione w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 tego aktu, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lipca 2013 r. na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a.