II GSK 356/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1765/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od M. K. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz M. K. zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2011 r. M. K. złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2011 r. działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), dalej: ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r., oraz § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578), dalej: rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006 r., odmówiła M. K. nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej bez przeprowadzenia egzaminu. Organ wyjaśnił, że praktyka zawodowa udokumentowana przez M. K. nie spełnia wymogów z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., ponieważ odbywana była pod kierownictwem osoby nielegitymującej się uprawnieniami do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję i argumentację w niej zawartą. Organ odwoławczy ustalił, że R. G. kierujący praktyką zawodową wnioskodawcy uzyskał uprawnienia budowlane na podstawie rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 10 października 1995 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie telekomunikacyjnym (Dz. U. Nr 120, poz. 581 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 10 października 1995 r. R. G. posiada uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zakresie linii, instalacji i urządzeń liniowych. W treści decyzji organ nie określił, czy są to uprawnienia bez ograniczeń, czy też nie, choć rozporządzenie z dnia 10 października 1995 r. w § 4 przewidywało zarówno uprawnienia w ograniczonym zakresie, jak i bez ograniczeń. Wobec tego organ przyjął, że uprawnienia budowlane R. G. obejmują jedynie telekomunikację przewodową i nie są uprawnieniami bez ograniczeń w rozumieniu obecnie obowiązującego § 3 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył M. K. Sąd I instancji, uzasadniając rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a., stwierdził naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji WSA wywiódł, że powodem odmowy nadania wnioskowanych uprawnień budowlanych było niezaliczenie praktyki zawodowej, która zdaniem organu była odbywana pod kierownictwem osoby nielegitymującej się uprawnieniami do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący, powołując się na oświadczenie R. G. oraz kserokopię nadanych mu uprawnień budowlanych, zakwestionował ustalenie braku uprawnień R. G. do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Zdaniem Sądu z załączonego do odwołania oświadczenia R. G. wynika, że w latach 2003/2004 złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w telekomunikacji do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi w zakresie linii, instalacji i urządzeń liniowych bez ograniczeń i takie uprawnienie mu nadano, co wynika z uzasadnienia decyzji. W oświadczeniu R. G. stwierdził, że mimo, iż w decyzji nie posłużono się zwrotem "bez ograniczeń", to z analizy złożonych dokumentów o nadanie uprawnień budowlanych oraz uzasadnienia zawartego w decyzji wynika, że komisja takie właśnie uprawnienia nadała. Zdaniem WSA organ, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśnił, czy uprawnienia budowlane w telekomunikacji nadane mgr inż. R. G. są uprawnieniami bez ograniczeń. Na podstawie uzasadnienia decyzji o nadaniu mgr inż. R. G. uprawnień budowlanych Sąd I instancji wyraził ocenę, że ubiegający się spełnił warunki w zakresie przygotowania zawodowego niezbędnego do uzyskania uprawnień we wnioskowanym zakresie, a następnie nakazał organowi ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości zakresu uprawnień jakimi legitymował się mgr inż. R. G. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez przyjęcie, że posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń we właściwej specjalności przez osobę kierującą praktyką należy oceniać według przepisów, na podstawie których je nadano, a nie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych. 2. przepisów postępowania, tj. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z w zw. art. 7, 77 i art. 88 k.p.a. w zw. § 3 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi, mimo braku naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na przyjęciu, że naruszenie powołanych przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy praktyka strony nie spełnia podstawowej przesłanki posiadania przez osobę kierującą praktyką uprawnień budowlanych bez ograniczeń w rozumieniu § 3 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, b. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się do argumentów organu powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności braku oceny zgodności z prawem stanowiska Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa i powołanej tam argumentacji prawnej, w myśl której ograniczony lub nieograniczony charakter uprawnień osoby kierującej praktykę należy oceniać według przepisów obowiązujących, tzn. mających zastosowanie w sprawie, czyli w tym przypadku według przepisów § 3 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że M. K., ubiegając się o nadanie uprawnień budowlanych, powinien spełniać warunki przewidziane w obowiązujących przepisach prawa. Oznacza to m.in., że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., jego praktyka powinna być nadzorowana przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi, które na gruncie obecnie obowiązujących i stosowanych w sprawie przepisów mogą być uznane za uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Wobec braku przepisów regulujących wprost kwestie uprawnień do kierowania praktyką zawodową przez osoby, które uzyskały uprawnienia budowlane w poprzednich stanach prawnych, organ musi odwoływać się do zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Dlatego może być tak, że uprawnienia budowlane w świetle rozporządzenia, na podstawie którego je nadano, nie mogą być uznane za uprawnienia bez ograniczeń w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów. Wobec powyższego kasator uznał, że organy, prawidłowo zastosowały w sprawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. i prawidłowo ustaliły charakter uprawnień budowlanych osoby nadzorującej praktykę strony na podstawie § 22 ust. 1 tego aktu, a nie przepisów, które w dniu orzekania nie obowiązywały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i nie rozpatrzył zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe odnosiło się do oświadczenia kierującego praktyką zawodową skarżącego R. G. i decyzji o nadaniu mu uprawnień budowlanych. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił, czy uprawnienia budowlane w telekomunikacji nadane R. G. są uprawnieniami bez ograniczeń i nakazał ustalenie tej okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższa konkluzja nie może zyskać aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego bowiem, jako wynik pobieżnej, wręcz skrótowej analizy zaskarżonej decyzji, pozostaje w kolizji z treścią jej uzasadnienia. Skarżący domagał się nadania mu uprawnień budowlanych do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej i specjalizacji projektowania bez ograniczeń oraz kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Nadanie takich uprawnień przewiduje art. 14 ust. 1 pkt 2e) Prawa budowlanego, a żeby je uzyskać wymagane jest spełnienie szeregu warunków wyszczególnionych w art. 14 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 tej ustawy. Jednym z warunków, którego niewykazanie przez skarżącego legło u podstaw odmowy nadania wnioskowanych uprawnień, było zaliczenie praktyki zawodowej pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, przy czym odpowiednie należy rozumieć jako odpowiadające uprawnieniom, których dochodzi wnioskodawca. W przypadku skarżącego domagającego się nadania uprawnień specjalności telekomunikacyjnej projektowania i kierowania robotami budowalnymi bez ograniczeń, osoba kierująca jego praktyką zawodową winna legitymować się uprawnieniami bez ograniczeń, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji. Dokonując jednak oceny, czy kierujący praktyką zawodową skarżącego R. G. takie uprawnienia posiadał, po pierwsze, nie określił szczegółowego, wynikającego z obowiązujących na dzień złożenia wniosku o nadanie uprawnień przepisów, zakresu specjalizacji telekomunikacyjnej, zaś po wtóre nadmierną uwagę przyłożył do złożonego wraz z odwołaniem oświadczenia R. G. Nie można nie dostrzec, że przywołanie treści wspomnianego oświadczenia stanowi znaczącą część merytorycznych rozważań Sądu I instancji. Jak twierdzi w oświadczeniu R. G., wnioskował on o nadanie uprawnień budowlanych w telekomunikacji do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, a nadająca uprawnienia Komisja uwzględniła w całości żądanie z czego należy wnosić, że Komisja nadała uprawnienia bez ograniczeń. Powyższe twierdzenie przekonało Sąd I instancji, że organ naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem nie wyjaśnił, czy uprawnienia R. G. są uprawnieniami bez ograniczeń. Ocena Sądu musi budzić wątpliwości. Podkreślić należy, że przywołane oświadczenie jest wtórnym w stosunku do samej decyzji nadającej uprawnienia dowodem w sprawie o nadanie uprawnień skarżącemu. Nadto, zważywszy na treść załączonej do odwołania wraz z oświadczeniem decyzji, oświadczenie stanowi jej wyjaśnienie, co nie powinno ujść uwadze Sądu I instancji. Zestawiając oświadczenie z decyzją o nadaniu R. G. uprawnień budowlanych w telekomunikacji, Sąd stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji wynika spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania uprawnień we wnioskowanym zakresie. Tymczasem zakres ten wynika z samej decyzji o nadaniu uprawnień – dotyczą one telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zakresie linii, instalacji i urządzeń liniowych. Sąd nie odniósł nadanego R. G. uprawnienia do obowiązujących wówczas przepisów i nie dokonał porównania, czy takie uprawnienia budowlane w specjalności telekomunikacyjnej są uprawnieniami "odpowiednimi" z art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, a więc tymi uprawnieniami, o których mowa w § 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. i których nadania domagał się skarżący. Zarzucając organowi naruszenie przepisów procesowych dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Sąd nie dokonał oceny zawartego w kontrolowanej decyzji stanowiska organu, który wyczerpująco wyjaśnił, z jakich względów faktycznych i prawnych nie można uznać, że kierujący praktyką skarżącego R. G. ma "odpowiednie" uprawnienia budowlane, a więc odpowiadające uprawnieniom, których nadania domaga się skarżący. Nie jest wreszcie wiadome, na jakiej zasadzie Sąd ustalił treść złożonego przez R. G. do właściwego organu wniosku o nadanie mu uprawnień, stwierdzając że "uzyskał uprawnienia we wnioskowanym zakresie", ani czy dokonując ustaleń, których co do zasady sąd administracyjny czynić nie może, WSA postanowił o przeprowadzeniu dowodu z urzędu, co nie znalazło wyrazu w uzasadnieniu wyroku lub w protokole rozprawy. Z przedstawionych powodów należało zgodzić się z kastorem, że wyrok naruszył prawo procesowe we wskazanym zakresie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie znajdują usprawiedliwienia, bowiem Sąd, uchylając decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a,. nie dokonywał analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie z wniosku skarżącego, poprzestając jedynie na ogólnym odwołaniu się do § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. i pozostawiając na uboczu § 22 ust. 1 tego aktu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a