II SA/Łd 331/13

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rosińska NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej zasiłku celowego uchyla zaskarżone postanowienie LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 3 września 2012 r. W. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków i zakup obuwia zimowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego w miesiącu wrześniu 2012 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków i zakup obuwia zimowego. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy przez lekarza orzecznika ZUS i nabył uprawnienia do renty inwalidzkiej z ZUS w kwocie 924,87 zł. Nadto, strona posiada uprawnienia kombatanckie z tytułu udziału w wydarzeniach grudniowych 1970 roku, jest pensjonariuszem l-go Domu Pomocy Społecznej w Ł. Za pobyt w DPS ponosi odpłatność w wysokości 70% świadczenia rentowego. Organ wyjaśnił, że kryterium uprawniające do przyznania pomocy finansowej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł, natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ nie dostrzegł jednak w przypadku W. R. sytuacji szczególnej, bowiem ma on zapewniony pobyt w miejscu zamieszkania, wyżywienie oraz niezbędne leki. Zasiłek celowy o jaki się ubiega jest świadczeniem o charakterze nieobligatoryjnym, a jego przyznanie uzależnione jest od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że w związku ze zbliżającym się okresem zimowym oraz koniecznością uwzględnienia potrzeb wszystkich klientów, zmuszony jest zabezpieczyć w pierwszej kolejności środki na zakup opału i leków dla osób i rodzin, których dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego. Dodatkowo podniósł, że wnioskodawca jako osoba posiadająca uprawnienia kombatanckie został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o pomoc finansową do Departamentu Stowarzyszeń i Spraw Socjalnych przy Urzędzie Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie. Odbiór powyższej decyzji pokwitował pracownik Domu Pomocy Społecznej "A". W piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r. skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., W. R. podniósł, że decyzja z dnia [...] jest "błędną decyzją, nierzetelną i nieuczciwą". Dodał, że wydane rozstrzygnięcie uniemożliwiło mu wyjazd na IX Kongres Związku Solidarności Polskich Kombatantów w G., na którym miał otrzymać odznaczenie, bowiem nie miał środków na zakup obuwia i odzieży zimowej. Zwrócił się do Ministra o pomoc, bo jego zdaniem przeprowadzony wywiad środowiskowy był nierzetelny i nie znajdował potwierdzenia w rzeczywistości. Zwrócił się "o przyznanie większej sumy pieniężnej na potrzeby związane z pracą społeczną ds. Kombatantów i innych urzędów". Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że terminy w postępowaniu administracyjnym, w tym termin do wniesienia odwołania, są terminami zawitymi, a ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe. Z upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja staje się ostateczna, a niedotrzymanie tego terminu powoduje utratę przez stronę prawa do wniesienia odwołania i kompetencji organu drugiej instancji do rozpatrzenia odwołania. Organ wskazał, iż uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a zaskarżona decyzja staje się ostateczna. Wzruszenie decyzji ostatecznych możliwe jest tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych. Podniósł, że termin do wniesienia odwołania, na zasadzie art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wynosi 14 dni od doręczenia stronie decyzji, o czym strona została pouczona. Zaskarżona decyzja doręczona została stronie pocztą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 7 listopada 2012 r. Stąd też ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął 21 listopada 2012 r. Przedmiotowe odwołanie wniesiono natomiast 4 stycznia 2013 r., o czym świadczy pieczęć organu na złożonym odwołaniu. Organ uznał więc, że strona uchybiła ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania i był on zobligowany do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. R. wskazał, że mógł nie dotrzymać terminu do wniesienia odwołania z powodu jego nieobecności w domu pomocy społecznej. W tym czasie opiekował się on matką i przygotowywał ją na leczenie w Zakładzie Opieki Leczniczej w P. Ponadto, powołał się na zły stan zdrowia skutkujący utratą pamięci. Dodał, że potrzebuje pomocy pieniężnej na jednorazowe zakupy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie kontroli Sądu polegało postanowienie, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. R. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w miesiącu wrześniu 2012 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków i zakup obuwia zimowego. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli od daty prawidłowego doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji stronie do dnia wniesienia odwołania upłynął okres dłuższy niż 14 dni (art. 134 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, iż przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu w dniu 7 listopada 2012 r. Na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki skierowanej do skarżącego widnieje pieczątka Domu Pomocy Społecznej Domu Kombatanta w Ł. oraz nieczytelny podpis odbiorcy, brak jest natomiast daty pokwitowania odbioru korespondencji. Celem wyjaśnienia daty doręczenia decyzji organ administracji I instancji przedłożył wydruk z elektronicznego systemu śledzenia przesyłek doręczanych przez Pocztę Polską, na podstawie którego organ II instancji ustalił, że decyzję doręczono w dniu 7 listopada 2012 r. Wskazać też należy, że odwołanie od decyzji I instancji nadano na poczcie w dniu 3 stycznia 2013 r., o czym świadczy pieczęć na załączonej do akt kopercie. Okolicznością, która zaważyła na rozstrzygnięciu Sądu, było niewyjaśnienie przez organ odwoławczy, czy i kiedy nastąpiło skuteczne doręczenie kwestionowanej decyzji organu I instancji do rąk skarżącego bądź osoby uprawnionej do odbioru przesyłki w jego imieniu, a w konsekwencji nieustalenie, czy odwołanie zostało w istocie złożone z uchybieniem terminu. Zasadą jest, iż organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, osobiście stronie, jej przedstawicielowi lub pełnomocnikowi (art. 39 i art. 40 § 1 i 2 k.p.a.). Osobom fizycznymi doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wyżej określony, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Z załączonej do akt sprawy kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że odbiór decyzji prawdopodobnie pokwitował pracownik DPS, przy czym brak jest daty potwierdzenia. Odbioru decyzji nie pokwitował więc z pewnością adresat. Nie ma też możliwości ustalenia, czy była to jedna z osób wskazanych w art. 40 § 1 i 2 k.p.a., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby skarżący działał przez przedstawiciela lub ustanowił pełnomocnika chociażby do doręczeń. Nie wiadomo też, czy osoba, która potwierdziła odbiór decyzji należała do kręgu podmiotów z art. 43 k.p.a. oraz ewentualnie kiedy oddała pismo adresatowi, jeśli się tego podjęła. Brak ustalenia tych okoliczności oznacza naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Co więcej, z wydruku śledzenia przesyłek, załączonego do akt administracyjnych nie wynika komu doręczono decyzję ani kiedy przekazano ją adresatowi, dlatego też taki wydruk nie może stanowić rzetelnego dowodu doręczenia decyzji. Wobec powyższego, Sąd uznał, że w sprawie niniejszej organ nie był uprawniony do przyjęcia, iż doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w dniu 7 listopada 2012 r. Tym bardziej, że jak podnosi sam skarżący, w tym czasie nie przebywał on w DPS, a tym samym nie wiadomo kiedy pismo zostało mu oddane. Wspomnieć należy, iż potwierdzenie odbioru przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów. Dopiero po przesądzeniu przez organ kwestii skuteczności doręczenia stronie przesyłki z decyzją tj. ustaleniu, że osoba, której doręczono decyzję jest jej adresatem lub podmiotem z art. 40 § 1 lub 2, czy też z art. 43 k.p.a., organ może przejść do następnego etapu – badania zachowania terminu do wniesienia odwołania. To na organie ciąży obowiązek wykazania zarówno faktu doręczenia decyzji jak i terminu doręczenia. Brak doręczenia decyzji, względnie ustalenie, że zostało ono dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o doręczeniu, oznacza, że termin ten nie rozpoczął swojego biegu, a co za tym idzie nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W kontrolowanym postępowaniu stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania orzeczone przez organ II instancji należy uznać za przedwczesne, gdyż najpierw organ winien prawidłowo ustalić czy osoba, która pokwitowała odbiór decyzji była do tego uprawniona, a jeśli tak, to czy podjęła się przekazania korespondencji oraz kiedy ją przekazała. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ władny będzie ocenić czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku LS