II OSK 1119/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 226/13 w sprawie ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 grudnia 2013 r. oddalił skargę M. Z. na uchwałę Rady Miasta B. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. [...] i [...]) oddala skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z [...] grudnia 2012 r. Rada Miasta B. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (w rejonie ul. [...] i [...]). M. Z. (dalej powoływany jako skarżący) po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na opisaną uchwałę, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej symbolem 2.7U. MW, stanowiącej jego własność. Skarżący zarzucił kwestionowanej uchwale naruszenie: art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej jako "Upzp") w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP, polegające na bezpodstawnym ograniczeniu w § 56 przedmiotowej uchwały oraz załączniku nr 1 do tej uchwały, przysługującego mu prawa własności nieruchomości w zakresie: określenia powierzchni zabudowy działki do maksimum 30% jej powierzchni, przesunięcia linii zabudowy działki, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działki - 20% jej powierzchni oraz w zakresie wysokości zabudowy do maksimum 16 metrów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zaakcentował, że obszar objęty planem znajduje się w ścisłym centrum B. i położony jest w całości na części miasta wpisanej do rejestru zabytków. Wyjaśniono, że budynek dawnego przedszkola, który znajduje się na działce skarżącego, jest elementem założenia urbanistycznego z lat 50-tych XX wieku opartego o symetryczne usytuowanie budynków, położonym na osi układu. W ocenie organu pozytywne uzgodnienie projektu planu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potwierdza, że w jego treści uwzględniono zasób dziedzictwa kulturowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym wyrokiem z 19 grudnia 2013 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że kwestionowany zapis § 56 uchwały, wprawdzie narusza interes prawny skarżącego, ograniczając parametry należącej do niego działki, ale naruszenie to mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy. Biorąc pod uwagę położenie działki skarżącego, a mianowicie w objętym ochroną układzie urbanistycznym, na obszarze B. wpisanym do rejestru zabytków, ograniczenia dotyczące planowanej zabudowy wprowadzone zarówno wyznaczonymi liniami zabudowy, jak i ograniczeniem jej wysokość stanowią uprawnioną i uzasadnioną ingerencję w prawo własności. Ingerencja ta została przy tym uzasadniona w sposób logiczny i przekonujący. Ponadto nie doszło do ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, albowiem może on rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. Co więcej, jak słusznie podkreślił organ, możliwa jest realizacja inwestycji o znacznie większych parametrach wielkościowych i wysokościowych, niż istniejący budynek przedszkola. W konsekwencji nie może być też mowy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 czy art. 6 ust. 1 Upzp. Zdaniem Sądu kwestionowane zapisy planu nie naruszają również zasady równości i proporcjonalności. Z odpowiedzi organu na skargę wynika, że organ rozumie tę zasadę w sposób prawidłowy wyjaśniając, że na obszarze 2.7U. MW, obejmującym nieruchomość skarżącego, budynki o wysokości przekraczającej 16 m, są wyjątkami. Są to budynki położone w pierzei Al. [...] (ulicy o klasie wyższej niż ulica [...] i niemal trzykrotnie szerszych liniach rozgraniczających), bądź położone w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...] budynki stanowiące odrębny zespół 3 punktowców o ujednoliconej formie architektonicznej. Przywołany zaś w skardze budynek zlokalizowany przy ul. [...] realizowany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie wydawania wspomnianej decyzji, centrum B. nie było jeszcze objęte uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc decyzja ta została wydana w odrębnym postępowaniu. Dopuszczenie zaś realizacji budynku o wysokości 20 m było możliwe ze względu na jego lokalizację poza chronionym zespołem oraz położenia względem stron świata, bez ryzyka przesłaniania budynków sąsiednich. Odpowiadając z kolei na zarzut dotyczący przesunięcia linii zabudowy, Sąd podkreślił, że kwestionowana przez skarżącego zmiana przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po stronie południowej budynku na odległość 28 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej [...], była warunkiem uzgodnienia projektu zaskarżonego planu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto, jak słusznie podkreślił organ, w planie celowo nie zawarto zapisu dopuszczającego sytuowanie budynku po granicy działek, albowiem w przypadku indywidualnego zagospodarowania działki nr [...], realizacja budynku po granicy z działką nr [...] mogłaby skutkować powstaniem ściany pełnej, pozbawionej okien od strony przestrzeni publicznej - ul. [...]. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut, że maksymalna powierzchnia zabudowy ustalona w tekście planu na 30% stoi w sprzeczności z rysunkiem planu. Sytuacja taka będzie bowiem możliwa do zrealizowania w przypadku łącznego zagospodarowania obu działek. W przypadku zagospodarowania działki nr [...] niezależnie, powierzchnia zabudowy wynosić będzie ok. 20%, czyli również mieścić się będzie w przedziale wyznaczonym ustaleniami planu. Reasumując Sąd I instancji uznał, że organ planistyczny, wbrew wywodom skarżącego, należycie wyważył realizację interesu publicznego i granice ingerencji w interes prywatny. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 Upzp w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd, że ograniczenie dotyczące nieruchomości stanowiącej własność skarżącego mieszczą się w granicach władztwa planistycznego miasta, podczas gdy wprowadzone ograniczenie w planie miejscowym stanowi ingerencję władz w takim stopniu, który pozbawia skarżącego prawa swobodnego dysponowania, jak i korzystania z nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powtórzona treść uzasadnienia organu administracji publicznej i stwierdzenie, że powyższe rozstrzygnięcie nie narusza prawa, nie może być uznane za dokonanie przez Sąd kontroli aktu, o którym mowa w art. 1 § 2 Ppsa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o orzeczenie na podstawie art. 188 Ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji pominięcie interesu właściciela nieruchomości przy ustalaniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym. Zdaniem skarżącego w zaskarżonym wyroku zabrakło również szczegółowego odniesienia się do obowiązujących w danej materii przepisów prawa materialnego. Ponadto stwierdzenie, że budynki przekraczające wysokość 16 m, które są usytuowane bezpośrednio na obszarze obejmującym nieruchomość skarżącego stanowią wyjątek, potwierdza istnienie takich budynków, pomimo że jest to centrum miasta i obszar wpisany do rejestru zabytków. Nie wiadomo również na jakiej podstawie prawnej konserwator zabytków wypowiedział się w sposób wiążący w sprawie warunków zamieszkania mieszkańców bloków położonych w sąsiedztwie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że pozytywne uzgodnienie projektu planu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potwierdza, że w jego treści uwzględniono zasób dziedzictwa kulturowego, zaś przyjęte warunki zagospodarowania gwarantują ochronę obiektów wskazanych do ochrony. Co więcej, w celu pełniejszej ochrony przedmiotowego układu urbanistycznego, uzgodnienie projektu planu obarczono dodatkowym warunkiem polegającym na przesunięciu linii zabudowy od strony ulicy [...] z 8m na 28m na terenie o symbolu 2.7U (2.7U,MW), obejmującym nieruchomość należącą do skarżącego. Powyższe miało na celu ochronę wartościowego wnętrza układu urbanistycznego, na którym położona jest ww. nieruchomość. Powyższe pozostaje w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 Upzp. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne. W ocenie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przy tym przesłanki określone w treści art. 141 § 4 Ppsa, bowiem Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, jak też dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego i pozbawienia skarżącego możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości. W pierwszej kolejności należy zatem zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 Upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 Upzp w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w nieuwzględnieniu przy podjęciu uchwały Rady Miasta B. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, interesu prawnego skarżącego, będącego właścicielem działki objętej tym planem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie interesu prawnego nastąpiło na skutek ingerencji w prawo własności skarżącego, która to nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki może być traktowane jako ingerencja w prawo własności. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, według którego za ograniczeniem prawa własności skarżącego przemawiają względy związane z ochroną wartości zabytkowych centrum B. Przy tym zapisy planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, nie powodują wyłączenia prawa zabudowy, ale wyłącznie poddają je ograniczeniom wynikającym z nakazów ochrony zabytkowego zespołu. Realizowanie jakiejkolwiek nowej zabudowy na tym terenie możliwe jest wyłącznie przy poszanowaniu wszystkich ograniczeń wynikających zarówno z obowiązującego planu, jak i z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Tego typu ingerencja w prawo własności leży jednak u istoty władztwa planistycznego. Przytoczona argumentacja, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, nie pozwala na przyjęcie, by Sąd w sposób dowolny dokonał oceny postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego. Wskazać bowiem należy, że ograniczenie wysokości zabudowy i usytuowania nowych obiektów na tym terenie uzasadniony został potrzebą zapewnienia ochrony wartości zabytkowych. Fakt zabudowy pojedynczych działek na obrzeżach tego terenu, których przeznaczenie w sytuacji okresowego braku planu miejscowego określono w drodze decyzji o warunkach zabudowy, nie może przy tym świadczyć o wadliwości przyjętych w planie dla nieruchomości skarżącego ustaleń, które – jak wyjaśniono - odpowiadają w pełni przyjętym założeniom. Wyjaśnić należy, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Trudno w ogóle w przedmiotowej sprawie mówić o pobawieniu skarżącego możliwości korzystania z nieruchomości, ponieważ w żaden sposób nie został ograniczony dotychczasowy sposób korzystania z niej – budynek przedszkola. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że w dokumentacji planistycznej w zakresie wyczerpującym zawarte są motywy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności – w kontekście ochrony zabytków, która ze swej istoty prawie w każdym przypadku wchodzi w kolizję z prawem własności. Jeżeli podzielić argumentację skarżącego to ochrona zabytków w ramach planowania przestrzennego w zasadzie nie mogłaby być realizowana. Na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nastąpiła w zakresie uzasadnionym interesem publicznym, nie naruszając jego istoty oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Narzucenie określonego sposobu zabudowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie prowadzi do nadmiernej ingerencji w sferę prawa własności. Dokonano należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie. W tej sytuacji nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 Upzp w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Również zarzut naruszenia prawa procesowego, jest chybiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa przez jego niezastosowanie. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że władztwo planistyczne nie zostało naruszone oraz wyjaśnił swoje stanowisko. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.