II OZ 713/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 510/13 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 510/13 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu (a także innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Handlowego wraz z przyległym układem komunikacyjnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy al. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz przebudowie i budowie zewnętrznego układu komunikacyjnego przy al. [...] w L. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący upatruje uzasadnienie swojego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organów administracji obu instancji we wskazanych w tym wniosku zarzutach dotyczących prawnej wadliwości tychże decyzji. Zarzuty te nie dają jednak podstaw do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Katalog przesłanek wstrzymania zaskarżonego do Sądu aktu jest katalogiem zamkniętym. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania merytorycznej zasadności czy też zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji wydanych w granicach sprawy na etapie rozpoznania wniosku dotyczącego wstrzymania wykonania tych decyzji. Sąd wskazał, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje i nie podlega wykonaniu m.in. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził ponadto, że skarżący nie wykazał, by w wyniku wykonania decyzji organów obu instancji powstać mogło niebezpieczeństwo spowodowania skutków trudnych do odwrócenia, które to skutki dotyczyłyby jego sytuacji faktycznej i prawnej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja ani decyzja organu pierwszej instancji nie upoważniają inwestora, to jest [...] S.A. z siedzibą w R. do podjęcia robót budowlanych objętych jego zamierzeniem inwestycyjnym. Możliwość taką inwestor mieć będzie dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, o ile taka decyzja jest wymagana oraz następnie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku wykonania zaskarżonej decyzji nie może więc dojść do opisanych we wniosku skutków zagrażających środowisku. W zażaleniu na powyższe postanowienie działający przez profesjonalnego pełnomocnika J.P. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niedokonanie należytej oceny co do możliwości wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2013 r. określającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy skarżący we wniosku wskazał przesłanki, których uwzględnienie mogło stanowić podstawę do wstrzymania wykonania wskazanej decyzji. Skarżący stwierdził, że powyższa decyzja wywołuje skutki materialnoprawne, gdyż warunki środowiskowe określone na etapie postępowania, skutkującego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozostają wiążące na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Skarżący wskazał też, że na skutek wydania decyzji Prezydenta Miasta Lublina został ,,pozbawiony" prawa do korzystania ze środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Omawiana instytucja może mieć zastosowanie nie tylko do zaskarżonego aktu, ale także do wszystkich innych podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze jak i decyzja organu pierwszej instancji, tj. Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], określająca środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia. Należy podkreślić, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje ani decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ani decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzje powyższe nie wywołują skutków materialnoprawnych, gdyż nie powodują powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakładają nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji odniósł się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzając na stronie 4-ej, że w sprawie nie zachodzi sytuacja warunkująca wstrzymanie wykonanie tej decyzji, przy argumentacji, że decyzja określająca środowiskowe uzgodnienia zgody na realizację przedsięwzięcia m.in. nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. W ocenie NSA w istocie decyzja ta nie stanowi podstawy do realizacji planowanej przez inwestora inwestycji. Decyzja taka jest wydawana na wstępnym etapie postępowania dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji wymaganych przez prawo. Nie ma zatem żadnych podstaw, by ocenę wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnosić, tak jak twierdzi skarżący do skutków, jakie mogą wyniknąć z realizacji inwestycji. Dlatego też takie skutki, jakie podane zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu i nie pozwalały na zakwestionowanie prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji. Wobec tego nie można również podzielić oceny skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia prawa skarżącego do korzystania ze środowiska. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji organu I instancji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. W takim stanie rzeczy prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2013 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.