I SA/Wa 884/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], przeznaczonej pod budowę autostrady [...] oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz M. Spółka z o.o. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2003 r., ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie autostrady płatnej [...] od węzła "[...]" km [...] do węzła "[...]" km [...]. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], (szczegółowo opisanej w komparycji decyzji), przeznaczonej pod budowę autostrady [...] i ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz M. Spółka z o.o.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad żądając zmiany zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, bądź jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, przytaczając treść przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), stwierdził, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Oceniając prawidłowość ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ odwoławczy, w pierwszej kolejności podkreślił, że obowiązujące przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, a zwłaszcza przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., nakazują przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi stosować podejście porównawcze, które z kolei, zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest jednym ze wskazanych w tym przepisie podejść do wyceny nieruchomości. Przepisy te przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odpowiadającego wartości wyłącznie odjętego prawa własności. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za przedsiębiorstwo rozumiane jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym strat związanych z likwidacją tego przedsiębiorstwa. Zważyć bowiem należy, iż odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ewentualna szkoda, związana z przeznaczeniem przedmiotowego gruntu pod inwestycję drogową, nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość prawa własności gruntu wraz z jego częściami składowymi ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku właściciela nieruchomości. Utrata dochodów i spodziewanych zysków nie mogły być zatem, przedmiotem operatu szacunkowego jak również decyzji organu. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Oznacza to konieczność dokonania nowej wyceny nieruchomości z uwzględnieniem w/w przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury M. Spółka z o.o. zaskarżyła decyzję w całości zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegający na zakwestionowaniu przez organ II instancji merytorycznej poprawności sporządzenia operatu szacunkowego w sytuacji, gdy organ administracji nie skorzystał z uprawnienia zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców o zbadanie prawidłowości sporządzenia operatu, przez co pozbawił się możliwości prowadzenia polemiki z merytorycznymi założeniami operatu, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa poprzez przyjęcie, że wartość przedmiotowej nieruchomości powinna być szacowana w oparciu o podejście porównawcze, podczas gdy z treści operatu jednoznacznie wynika, że rzeczoznawcy wykluczyli możliwość zastosowania podejścia porównawczego z uwagi na brak na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości w sporządzaniu operatu szacunkowego oraz w zw. z art. 46 § 1 kc poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę decyzji Wojewody [...] jest sporządzony nieprawidłowo, gdyż wycena powinna być dokonana zgodnie z metodologią opisaną w § 36 rozporządzenia. 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 153 ust. 2 ugn oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym jest przedsiębiorstwo lub zorganizowana jego część oraz dochody i utracone korzyści. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja organu II instancji rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej w niej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz M. Spółka z o.o.. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołujący się wniósł o zmianę decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania lub uchylenie decyzji w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister Infrastruktury, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Istotne znaczenia, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma treść odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. Zwrócić należy uwagę, że strona odwołująca się wniosła odwołanie jedynie od części decyzji organu I instancji, a mianowicie ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną tą decyzją nieruchomość. Świadczy o tym zarówno treść wniosku sformułowanego w odwołaniu, w którym strona "(...) wnosi o zmianę w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania (...) lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji" jak i treść uzasadnienia odwołania, w którym zgłaszane są wyłącznie zarzuty co do wysokości odszkodowania i sposobu jego ustalenia. W żadnym fragmencie odwołania strona nie kwestionuje decyzji organu I instancji w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości, które zostało orzeczone na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i zgodnie z tym wnioskiem. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że intencją strony wnoszącej odwołanie od decyzji Wojewody [...] było zaskarżenie jej w części orzekającej o odszkodowaniu. Natomiast organ odwoławczy rozpoznał sprawę ponownie ale w całości i w całości uchylił decyzję organu I instancji, a więc również i w części niezaskarżonej i rozstrzygającej sprawę na korzyść wnoszącego odwołanie. Tym bardziej takie rozstrzygnięcie jest niezrozumiałe, że mimo, iż organ uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo, co wprost stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji (str. 3 uzasadnienia), to jednak uchylił decyzję również w części niewadliwej. Należy zauważyć, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej ale nie może to jednak automatycznie wyłączać takiej możliwości. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części w sytuacji, w której pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, z czym bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę, iż powszechnie przyjmuje się, że organ odwoławczy nie może wszcząć postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności, bo od woli strony zależy wszczęcie tego postępowania odwoławczego oraz także zakres postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z 21 maja 2007 r. I OSK 556/2006 postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w przypadku gdy strona jednoznacznie w dowołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, co niewątpliwie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji i ponownie rozpatrzeć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to, działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w rozpoznawanej sprawie, skoro strona zaskarżyła decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej wysokości odszkodowania na rzecz M. Spółka z o.o., to w części niezaskarżonej stała się ona prawomocna. Orzeczenie więc przez organ odwoławczy o decyzji organu I instancji w części w jakiej stała się ona prawomocna rażąco narusza prawo, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zważyć także należy, iż podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji Ministra Infrastruktury stanowi przepis art. 138 § 2 kpa. Stosownie do jego brzmienia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kompetencje organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych zostały wyraźnie ograniczone zawartymi w art. 138 § 2 kpa przesłankami. Zatem organ odwoławczy wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu takiej decyzji przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie organ w odniesieniu do uchylenia decyzji organu I instancji również w części orzekającej o wywłaszczeniu, nie tylko nie uzasadnił dlaczego zastosował art. 138 § 2 kpa, ale stwierdził, że postępowanie w zakresie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Należy więc uznać, że zaskarżona decyzja zapadła także rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd wady zaskarżonej decyzji skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, Sąd nie rozpoznawał zarzutów skargi odnoszących się do merytorycznej zasadności zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.