VIII SA/Wa 283/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Oświatowego na postanowienie Wojewody [...] z dnia 3[...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Starosta P. (Starosta, organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku [...] (skarżący, inwestor) z [...] lutego 2012 r. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na pomieszczenia dydaktyczne na działce nr ewidencyjny [...] w P. Przesyłka zawierającą ww. rozstrzygnięcie została przesłana do inwestora na adres ul. H. [...], P., wskutek czego doręczenie nie nastąpiło, bowiem w toku postępowania – pismem z dnia [...] marca 2012 r. inwestor poinformował Starostę o zmianie adresu na ul. B. [...], P. Jednocześnie na znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji ww. decyzji (kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem) znajduje się odręczna adnotacja "odbieram egzemplarz dokumentacji (projekt budowlany) oraz dec." z datą [...] kwietnia 2012 r. oraz pieczątką i podpisem A. K. Na decyzji tej znajduje się adnotacja o odebraniu kserokopii przedmiotowej decyzji w dniu [...] czerwca 2012 r. i podpis A. C. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący złożył odwołanie na powołane wyżej rozstrzygnięcie wskazując, iż w dniu [...] kwietnia 2012 r. odebrał egzemplarz projektu budowlanego z akt przedmiotowego postępowania, celem przedłożenia i dołączenia do akt postępowania w sprawie wydania opinii w zakresie zarządzania ruchem. Zdarzenie to zostało opisane i opatrzone datą na przedłożonym dokumencie przez pracownika organu, jednak skarżący z treścią tego dokumentu nie zapoznawał się. Jak się później okazało, opisu zdarzenia dokonano na dokumencie zwanym decyzją administracyjną w sprawie sprzeciwu do przyjętego zgłoszenia o zmianę sposobu użytkowania. Skarżący wyraźnie podkreślił, iż w sytuacji tej nie ma mowy o doręczeniu decyzji administracyjnej w dacie [...] kwietnia 2012 r., bowiem naruszone zostały postanowienia art. 109 i 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kpa). Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] (Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie przez stronę 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 Kpa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu, zakreślonego w art. 129 § 2 Kpa, skutkuje wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z regulacją art. 134 Kpa. Wyjaśnił w tym zakresie, że będące przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie odwołanie skarżącego wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] czerwca 2012 r. Na decyzji organu I instancji widnieje podpis A. K., jako prezesa Zarządu skarżącego, wraz z informacją, iż w dniu [...] kwietnia 2012 r. odebrany został projekt budowlany z dopiskiem "oraz dec.", a także podpis A. C. datowany na dzień [...] czerwca 2012 r. wraz z informacją o odebraniu kserokopii decyzji wnoszącej sprzeciw. Wojewoda wskazał, iż z wniosku skarżącego prowadzone było przez Prokuraturę Rejonową w P. dochodzenie dotyczące autentyczności dopisku świadczącego o odebraniu decyzji przez A. K., postępowanie to zostało umorzone. W tym stanie sprawy organ odwoławczy uznał, iż sporna decyzja odebrana została dnia [...] kwietnia 2012 r. przez A. K., występującą jako przedstawiciela skarżącego. Podkreślił także, iż skarżący nie kwestionował zdolności ww. do samodzielnego występowania w jego imieniu. W konsekwencji powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, iż termin do wniesienia odwołania na powołane rozstrzygnięcie upłynął [...] maja 2012 r. Tym samym złożone w dniu [...] czerwca 2013 r. odwołanie wniesione zostało z uchybienie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jako podstawę powyższego wskazał naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż Wojewoda nieprawidłowo przyjął jako datę doręczenia decyzji [...] kwietnia 2012 r., tylko na tej podstawie, że Prokuratura Rejonowa w P. umorzyła dochodzenie w sprawie możliwości popełnienia przestępstwa przez pracowników organu I instancji w odniesieniu do możliwości dopisania sformułowania "oraz dec." do adnotacji i podpisu A. K. Fakt ten w ocenie autora skargi nie świadczy o tym, że odebrał on decyzję Starosty w dniu [...] kwietnia 2012 r., zaś złożone od tej decyzji odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skarżący wskazał, iż takie działanie organu odwoławczego stanowi rażące naruszenie art. 6 Kpa, w szczególności w odniesieniu do konstytucyjnego trójpodziału władzy, bowiem żaden organ administracji publicznej nie posiada uprawnień do orzekania w zakresie naruszenia przepisów prawa karnego i wyciąganie wniosków tak daleko idących jak popełnienie lub nie przestępstwa. Umorzenie przedmiotowego dochodzenia przez Prokuraturę Rejonową umotywowane było zapewne brakiem możliwości wskazania osoby, która dopisku dokonała, a nie stwierdzeniem dokonania zapisku przez pełnomocnika skarżącego, która pod rygorem z art. 233 kodeksu karnego zaprzeczyła o jego dokonaniu. Skarżący wskazał, iż skuteczne doręczenie decyzji Starosty miało miejsce w dniu [...] czerwca 2012 r., czego dowodem jest prowadzona jeszcze w dniu [...] czerwca 2012 r. korespondencja, a nie jak twierdzi organ w dniu [...] kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wydane przez organ odwoławczy postanowienie w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest zasadne, a szczególności ustalenia daty doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, nadto wyjaśnienia czy w dacie [...] kwietnia 2012 r. doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Podstawę prawną objętego skargą rozstrzygnięcia stanowił art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podstawą faktyczną do wydania na podstawie art. 134 Kpa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okoliczność, że strona postępowania wniosła odwołanie po upływie określonego w art. 129 § 2 Kpa 14 -dniowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia obliczanego od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ, aby stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, obowiązany jest z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 w związku z art. 126 Kpa ustalić datę doręczenia stronie aktu administracyjnego, od którego wnoszony jest ten środek oraz datę jego wniesienia. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 Kpa). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - art. 42 § 1 Kpa. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 42 § 2 Kpa. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 2 Kpa. Istotną zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy była data skutecznego doręczenia decyzji stronie, albowiem od tego momentu rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania. Właśnie kwestia skuteczności doręczenia spornej decyzji i daty tego doręczenia jest w niniejszej sprawie sporna. Z jednej strony organ odwoławczy wskazując sporządzone na kserokopii decyzji adnotacje o treści: "odbieram egzemplarz dokumentacji (projekt budowlany) oraz dec." z datą [...] kwietnia 2012 r. oraz pieczątką i podpisem A. K. wywodzi, iż decyzja doręczona została właśnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. co potwierdził własnoręcznym podpisem pełnomocnik skarżącego. Z drugiej strony pełnomocnik skarżącego (A. K., a także jej następca) kwestionują odbiór decyzji w dacie [...] kwietnia 2012 r. Wskazują także, iż dopisek na decyzji "oraz doc." sporządzony został innym charakterem pisma niż pozostała adnotacja dotycząca wydania dokumentacji projektowej. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż przedłożona w aktach administracyjnych decyzja nie jest w oryginale. Nie mniej dla sądu decydujące znaczenie ma, w jaki sposób organ I instancji doręczył powyższą decyzję stronie skarżącej zgodnie z przepisami Kpa. Decyzja została wydana w dniu [...] marca 2012 r. i wobec tego po jej wydaniu powinno nastąpić doręczenie. Do akt nie dołączono również oryginału doręczenia decyzji drogą pocztową. Znajdująca się w aktach organu I instancji kserokopia koperty jest niekompletna i nie pozwala na ocenę, czy doszło do skutecznego doręczenia. Oceniając tę kwestię należy mieć na uwadze, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2012 r., skarżąca złożyła pismo do Starosty P., przedkładając projekt budowlany zmiany przeznaczenia budynku, w którym to piśmie wskazała adres P., ul. B. [...]. Generalnie na podstawie oglądu przedstawionych akt administracyjnych stwierdzić należy brak staranności organu I instancji w prowadzeniu postępowania administracyjnego w zakresie doręczania korespondencji. Po pierwsze, pomimo poinformowania Starosty przez skarżącego pismem z [...] marca 2012 r. o zmianie adresu na ul. B. [...], przesyłka zawierająca decyzję była kierowana na adres wcześniejszy inwestora - ul. H. [...], P., wskutek czego doręczenie nie wiadomo czy nastąpiło. Po wtóre, pomimo tego (ewentualnie - nieskutecznego doręczenia), organ I instancji zaniechał doręczenia decyzji na adres właściwy. Ponadto, co wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych sporządzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. przez pracownika tegoż organu (brak numerów stron tych akt - podpis nieczytelny, brak pieczątki) wynika, że inwestor nie otrzymał żadnej decyzji. W ostatnim akapicie tej notatki wskazano natomiast, iż na spornej decyzji jest pokwitowany odbiór dokumentacji dnia [...] kwietnia 2012 r. przez A. K., więc inwestor został poinformowany, że taka decyzja została przygotowana i wysłana do niego (co jak wynika z akt sprawy nie miało miejsca). Niezależnie od powyższego, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, kwestionowana decyzja (kserokopia) została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] czerwca 2012 r., co zostało potwierdzone jego podpisem na znajdującym się aktach dokumencie. W świetle poczynionych wyżej rozważań nie sposób podzielić zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2012 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] maja 2012 r. Wadliwe doręczenie decyzji starosty, a właściwie brak dowodu jej doręczenia, nie mogło skutkować uznaniem, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego i w konsekwencji rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że o uchybieniu terminu można mówić tylko wtedy, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi (wyrok NSA z dnia 30 września 1998 r., I SA 1495/97, LEX nr 45704, wyrok WSA z dnia 21 marca 2007 r, I SA/Wa 18/07, LEX nr 325307). Podkreślić należy, że jeżeli rozstrzygnięcie nie zostało jednak prawidłowo doręczone, to nie rozpoczął biegu termin do zaskarżenia (termin liczy się od dnia doręczenia). Wobec powyższego obowiązkiem organu odwoławczego powinno być dokonanie oceny prawidłowości doręczenia decyzji Starosty Nr [...]. Kwestia ta nie została prawidłowo zbadana, organ nie odniósł się do ewentualnego doręczenia na adres P., ul. H., jak również nie wyjaśnił czy decyzja nie powinna zostać doręczona na adres z pisma skarżącego z dnia [...] marca 2012 r., które de facto zostało złożone przed wydaniem decyzji organu I instancji. W szczególności podkreślić należy brak koperty doręczenia na adres P., ul. H. Jedną z przesłanek skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 Kpa jest bowiem wysłanie jej na prawidłowy adres. Organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy, czym uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił prawidłowości doręczenia przesyłki (zawierającej decyzję Starosty), zaś oparł się jedynie na ustaleniach Prokuratury, która przecież nie zajmowała się prawidłowością doręczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sądu. Przede wszystkim organ dołączy oryginał przesyłki doręczenia decyzji na adres P., ul. H., oceni czy nastąpiło skuteczne doręczenie, mając przy tym na uwadze, iż wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. wskazał nowy adres. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśni w oparciu o jakie przesłanki (przepisy) uznano za doręczenie decyzji na podstawie zapisu na decyzji zgodnie z przepisami Kpa. Przy dokonywaniu oceny, organ winien mieć na uwadze, że wszelkie wątpliwości wynikające z braku możliwości wyjaśnienia tej kwestii, winny być rozstrzygane na korzyść strony. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2).