II SAB/Kr 52/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel / spr. / Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Sekcji Krajowej [...]" w W. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w K. w sprawie informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Izby Skarbowej w K. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku Sekcji Krajowej [...] w W. z dnia 3 stycznia 2013 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; III. odstępuje od wymierzenia grzywny Dyrektorowi Izby Skarbowej w K. ; IV. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz Sekcji [...] w W. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sekcja Krajowa NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych w W. złożyła w dniu 3 stycznia 2013r. znak: [...] drogą elektroniczną, wniosek do Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej – kwot nagród przyznanych w poszczególnych kwartałach 2012r. przez Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie dla poszczególnych naczelników podległych urzędów skarbowych (nazwa urzędu, kwota przyznanej nagrody). W odpowiedzi z dnia 21 stycznia 2013r., Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie poinformował, że żądana informacja nie może być udzielona terminie 14 dni i wskazał, że informacja zostanie udzielona do dnia 4 lutego 2013r. Następnie pismem z dnia 4 lutego 2013r. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie poinformował, że informacje te nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to informacje o charakterze osobistym (ad personam) i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sekcja Krajowa NSZZ "[...] w W. wniosła w dniu 13 marca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie w zakresie rozpatrzenia wniosku z 3 stycznia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej sposób rozpatrzenia wniosku stanowi naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Wskazano, ze przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, iż art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji. W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał również, iż "o tym, czy dany podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących tych podmiotów". Wywód TK koresponduje z art. 115 par. 13 pkt 4-7 oraz art. 115 par. 19 Kodeksu karnego. Art. 115 par. 13 pkt 4 kk stanowi, że funkcjonariuszem publicznym jest: osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Natomiast zgodnie z art. 115 par. 19 kk: Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z powyższego wynika, że naczelnicy urzędów skarbowych są funkcjonariuszami publicznymi (są zatrudnieni w administracji rządowej, dokładnie w tzw. niezespolonej adm. rządowej), a nagrody otrzymywane przez nich mają bezpośredni związek z pełnionymi przez nich funkcjami publicznymi. Biorąc pod uwagę powyższe żądane dane stanowią informację publiczną, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 UDIP oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym art. 16 ust. 1 UDIP. Wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone terminem a skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Na uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia określonego w art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a. a nadto, że "przesłanką negatywną wniesienia przedmiotowej skargi jest brak waloru publicznoprawnego sprawy, której skarga dotyczy", gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej ale informacje o charakterze osobistym. Nagrody dla członków korpusu służby cywilnej przewiduje art. 93 ustawy z dnia 21 lis 2008 r. o służbie cywilnej. Wynika z niego, że nagrody nie są stałym elementem wynagrodzenia, lecz świadczeniem o charakterze fakultatywnym, który przysługuje członkowi korpusu służby cywilnej za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Z tego względu kryteria przyznania nagrody nie są w sposób sformalizowany ujęte w dokumencie urzędowym organu, który stanowi źródło informacji publicznej. Przyznanie nagrody naczelnikowi urzędu skarbowego jest zatem rezultatem jego indywidualnej oceny dokonanej przez dyrektora nadrzędnej izby skarbowej w oparciu o posiadaną przez niego wiedzę na temat szczególnych osiągnięć tego konkretnego funkcjonariusza w pracy zawodowej. Z tego względu wysokość nagrody przyznanej naczelnikowi nie jest przyporządkowana piastowanemu przez niego stanowisku służbowemu czy pełnionym funkcjom publicznym. Jest świadczeniem przyznanym konkretnemu funkcjonariuszowi w oparciu o zindywidualizowane kryteria dotyczące jego szczególnego zaangażowania w pracę i z tej przyczyny wysokość nagrody należy do chronionych przez prawo danych osobowych nie polegających publicznemu udostępnieniu. Ponadto przyznana nagroda nie pozostaje wprost w związku z wykonywaniem przez naczelnika urzędu skarbowego określonej funkcji publicznych, a jest świadczeniem przyznanym za indywidualne ponadprzeciętne zaangażowanie w pracę zawodową, i tym samym nie stanowi informacji publicznej. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej zobowiązani są do składana corocznych oświadczeń o stanie majątkowym zawierających m.in. informację o uzyskanych dochodach. W przeciwieństwie do innych oświadczeń majątkowych (np. posłów, senatorów, radnych, zajmujących kierownicze stanowiska w państwie) oświadczenia majątkowe członków korpusu służby cywilnej - pracowników izb i urzędów skarbowych nie są jawne i podlegają ochronie jako dokumenty opatrzone klauzulą "zastrzeżone". Powyższe wskazuje, że informacje o dochodach pracowników izb skarbowych i urzędów skarbowych nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na podstawie art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą zatem również czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdyż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, nie jest też ograniczona żadnym terminem do jej wniesienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, opub. w LEX nr 236545). Z tego względu wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi wspomniana ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ustalenie pojęcia "informacji publicznej". Stwierdzenie bowiem, że informacja na temat wysokości kwartalnych nagród przyznawanych naczelnikom urzędów skarbowych stanowi informację publiczną, warunkuje zastosowanie procedury udostępnienia tej informacji, określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tylko w przypadku, gdy organ nie udostępnia informacji, mającej walor informacji publicznej, w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, powstaje zagadnienie bezczynności organu. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28) W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że prawo do informacji publicznej nie może doznawać nieuprawnionych ograniczeń w szczególności w sytuacji gdy dotyczy kwestii związanych ze środkami publicznymi. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz. 1240 ze zmianami), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zasadę tę rozwija i konkretyzuje. Skoro zatem wszystkie składniki wynagrodzenie naczelników urzędów skarbowych ( w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, to jest to informacja publiczna. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Naczelnik Urzędu Skarbowego jest funkcjonariuszem publicznym, wykonującym swoje zadania przy pomocy kierowanego przez siebie urzędu skarbowego. W ocenie Sądu podnoszone przez Dyrektora Izby Skarbowej argumenty o zaliczaniu wnioskowanej informacji do kategorii dóbr osobistych lub prawa do prywatności, nie uzasadniają bezczynności organu, ale mogą stanowić ewentualną podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Warunkiem prawidłowego wydania takiej decyzji byłoby jednak wykazanie, że informacje o składnikach wynagrodzenia wypłacanego urzędnikom administracji rządowej, mimo że są zaliczane do miana informacji publicznej, to jednak ich upublicznienie jest wyłączone w związku z ochroną wynikającą z prawa do prywatności. Ponieważ w tej sprawie takiej decyzji nie wydano, tym samym Sąd nie może czynić dalej idących rozważań co do legalności tak, hipotetycznie zakładając, wydanej decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2021/12, opub. w CBOSA, art. 5 u.d.i.p. zakreśla ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy - jak stanowi ust. 2 art. 5 u.d.i.p. - informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub nawet mających związek z pełnieniem tych funkcji. Tym samym skoro ustawodawca expressis verbis określił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych i uczynił to wprost w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie chodzi w tym zakresie o informacje dotyczące życia prywatnego takich osób, lecz o takie dane, które dotyczą osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, do których dostęp powinien być otwarty, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Taką publiczną działalnością będzie podejmowanie czynności w urzędach administracji publicznej. Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą - w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. nie narusza granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych (art. 47 Konstytucji RP), ponieważ koresponduje z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, opubl. OTK-A 2006 r., nr 3, poz. 30). To stanowisko w pełni aprobuje Sąd w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek Sekcji Krajowej NSZZ [...] w K. z dnia 3 stycznia 2013 r. dotyczący udzielenia informacji o wysokości nagród przyznanych w poszczególnych kwartałach 2012r. naczelnikom poszczególnych urzędów skarbowych w Krakowie. W związku z tym Sąd zobowiązany był na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. do uwzględnienia skargi i zobowiązania właściwego organu do załatwienia – w terminie 14 dni – przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność wyżej wymienionego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i z tego względu odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym tą skargą mogą powodować wątpliwości interpretacyjne. Nie można zaś w tym trybie karać organu za odmienną wykładnię prawa. Wobec tego uznać należało, że zachowanie Dyrektora Izby Skarbowej nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a samą skargę wraz z aktami sprawy przekazano sprawnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.