II SA/Wa 584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. A. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego we wskazanym okresie 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego Z. A. kwotę 94 (słownie: dziewięćdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 2 z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154) oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 172, poz. 1408) i § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, podwyższył Z. A. z dniem [...] października 2012 r. dodatek służbowy do kwoty [...] zł do dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu podał, że funkcjonariusz wykorzystuje biegłą znajomość języka rosyjskiego do opracowywania stenogramów i notatek służbowych, zaś sposób wykonywania zadań oraz wiedza merytoryczna uzasadniają podwyższenie dodatku służbowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. A. nie zgodził się z częścią rozkazu ograniczającą okres, na który dodatek został przyznany, gdyż w § 3 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanowi się, iż dodatek przyznaje się na czas nieokreślony. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest w § 3 ust. 5, lecz nie dotyczy on przypadków określonych w powołanych w rozkazie przepisach (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wniósł w związku z tym o zmianę rozkazu w tej części, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, dodatek służbowy jest dodatkiem do uposażenia funkcjonariusza. Rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW określa natomiast zasady jego przyznawania i obniżania oraz sposób jego wypłaty. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości dodatku służbowego uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe. Dalsze przepisy rozporządzenia stanowią, że dodatek służbowy może być przyznany na czas nieokreślony (§ 3 ust. 4) lub określony (§ 3 ust. 5). Zdaniem organu zarzut strony, że przyznany dodatek należy traktować jako przyznany na czas nieokreślony jest niezasadny, bowiem w podstawie prawnej zaskarżonego rozkazu przywołano przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, określające okoliczności, które należy brać pod uwagę, przyznając dodatek służbowy, natomiast nie wskazano przepisów, które stanowiłyby o jego przyznaniu na czas nieokreślony. Organ podniósł ponadto, że w przedmiotowym rozkazie wskazano, o jaką kwotę dodatek jest podwyższony i z jakiego powodu przełożony postanowił dodatkowo wynagrodzić funkcjonariusza. Opisany stan faktyczny mieści się w hipotezie wynikającej z § 3 ust. 5 rozporządzenia. W skardze na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. A. wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go rozkazu personalnego, w części ustalającej termin przyznania dodatku do [...] grudnia 2012 r., jako naruszających prawo, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW stanowi, że funkcjonariuszowi może być przyznany na czas określony podwyższony dodatek służbowy w związku z powierzeniem mu na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku. Reguluje on zatem sytuacje wyjątkowe, które w przypadku skarżącego nie miały miejsca, co potwierdza uzasadnienie rozkazu stwierdzające, iż podstawę podwyższenia dodatku stanowi sposób wykonywania zadań, wiedza merytoryczna oraz wykorzystywanie znajomości języka rosyjskiego, a nie dodatkowe zadania czy też obowiązki na innym stanowisku. Potwierdza to, w ocenie skarżącego, także zakres obowiązków i opis zajmowanego stanowiska, z których jasno wynika, że wykorzystywanie znajomości języka rosyjskiego należy do jego podstawowych (a nie dodatkowych) obowiązków oraz nie jest ograniczone czasowo. Zatem czasowe ograniczenie otrzymywania dodatku jest niezgodne z ww. przepisami i stanowi co najmniej podstawę do zmiany rozkazu w tej części, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności w tej części z uwagi na rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Podał ponadto, że podwyższenie dodatku na czas określony miało zrekompensować skarżącemu zwiększany nakład pracy związany z opracowywaniem notatek i stenogramów przy wykorzystaniu biegłej znajomości języka rosyjskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), dalej "ustawa o ABW oraz AW", funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1. dodatek za stopień; 2. dodatek służbowy; 3. dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. W ust. 3 powołanego przepisu przewidziano dla Prezesa Rady Ministrów delegację ustawową do określenia, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokości dodatków, o których mowa w ust. 1, zasad ich przyznawania i obniżania, sposoby ich wypłaty oraz rodzajów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. W wykonaniu powyższej delegacji Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408 ze zm.), dalej "rozporządzenie". W myśl § 3 rozporządzenia, funkcjonariuszowi przyznaje się dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (ust. 1). Przy ustalaniu wysokości dodatku, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe (ust. 2). Dodatek służbowy przyznaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 4). Dodatek służbowy może być podwyższony na czas określony w związku z powierzeniem funkcjonariuszowi na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku (ust. 5). Z powyższego jednoznacznie wynika, że dodatek służbowy przyznaje się na czas nieokreślony obligatoryjnie, a jedynie na określenie jego wysokości wpływają w szczególności: sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe. Natomiast fakultatywna możliwość podwyższenia dodatku służbowego na czas określony musi być związana z powierzeniem funkcjonariuszowi na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporna jest okoliczność, że organ podwyższenie skarżącemu dodatku służbowego uzasadnił sposobem wykonywania zadań oraz wiedzą merytoryczną przy wykonywaniu obowiązków służbowych, polegających na opracowywaniu stenogramów i notatek służbowych z wykorzystaniem biegłej znajomości języka rosyjskiego. Powyższe przesłanki odnoszą się zatem do ustalenia wysokości dodatku służbowego przyznawanego na czas nieokreślony. Nie mogą one natomiast same w sobie stanowić podstawy do podwyższenia dodatku służbowego na czas określony w sytuacji, kiedy skarżącemu nie powierzono na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku. Podkreślenia wymaga, że zarówno z zakresu obowiązków skarżącego, jak i z opisu zajmowanego przez niego stanowiska służbowego wynika, że wykorzystywanie języka rosyjskiego w bieżącej służbie należy do jego podstawowych obowiązków. Ponadto brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że skarżącemu w okresie od [...] października do [...] grudnia 2012 r. powierzono nowe lub dodatkowe zadania albo obowiązki służbowe na innym stanowisku. W ocenie Sądu przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia nie może być stosowany do nagradzania funkcjonariusza za sumienne wykonywanie obowiązków służbowych, co organ nazywa rekompensatą pieniężną za zwiększony nakład pracy. W tej sytuacji zatem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dopuścił się naruszenia przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia, ograniczając przyznanie podwyższonego dodatku służbowego do okresu od [...] października do [...] grudnia 2012 r., a naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należało zatem wyeliminować zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny z obrotu prawnego. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu jedynie w części dotyczącej okresu przyznania podwyższonego dodatku służbowego. Możliwość uchylenia decyzji w części istnieje bowiem tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w sprawie podzielnej, kiedy można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. W odniesieniu do rozkazu personalnego, który rozstrzyga o podwyższeniu dodatku służbowego na czas określony, nie ma możliwości wydania oddzielnych rozstrzygnięć co do podwyższenia dodatku bez określenia czasookresu tego podwyższenia oraz samego czasookresu podwyższenia bez określenia wysokości dodatku. Nie znajduje też uzasadnienia wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego w żądanej części z uwagi na rażące naruszenie prawa. By naruszenie prawa mogło być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", w zakresie objętym decyzją administracyjną musi obowiązywać niewątpliwy stan prawny, a przedmiotowe naruszenie nastąpiło w sposób niedwuznaczny. W judykaturze oraz doktrynie wyrażany jest pogląd, że naruszenie prawa nie jest rażące, jeżeli polega na błędnej wykładni przepisu prawa, który może budzić, jak w niniejszej sprawie, wątpliwości interpretacyjne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.