I OSK 2435/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Gdańsku Oddział w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 38/13 w sprawie ze skargi T.M. i M.M. na bezczynność [...] S.A. w Gdańsku Oddział w Kaliszu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 38/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi T. M. i M. M., zobowiązał [...] S.A. Oddział w Kaliszu do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wniosku skarżących o udzielenie informacji publicznej z dnia 21 października 2011 r. Sąd stwierdził też, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż T. i M. M., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę na bezczynność spółki [...] S.A. Oddział w Kaliszu, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wydania takiej informacji. W skardze strony wskazały, iż pismem z dnia 21 października 2011 r. zwróciły się do kaliskiego oddziału Spółki m.in. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. Skarżący podnieśli, że w ich ocenie żądana informacja stanowi informację publiczną, a [...] S.A. Oddział w Kaliszu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112. poz 1198 ze zm.). Skarżący wskazali nadto, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymali żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji publicznej, a zatem Spółka pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział w Kaliszu wniosła o jej oddalenie podnosząc, że żądanie udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii nie mieści się w kategoriach "informacji publicznej", albowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, a decyzjami administracyjnymi dotyczącymi budowy linii dysponują organy, które je wydawały i one, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane są do ich udostępnienia. Ponadto, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), Energia Operator zajmuje się dystrybucją energii elektrycznej a nie obrotem energią elektryczną, czyli sprzedażą energii elektrycznej czy to odbiorcom detalicznym czy hurtowym, którym to obrotem zajmuje się odrębna spółka [...] S.A., a [...] jest natomiast Operatorem Sieci Dystrybucji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił także: iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności, praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. Wbrew zarzutom podniesionym w odpowiedzi na skargę, operator systemu dystrybucyjnego pozostaje zatem przedsiębiorstwem energetycznym, które ze względu na dysponowanie zasobami energetycznymi wykonuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A. Oddział w Kaliszu wykonuje zadania publiczne i w rozumieniu art. 4 ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając zatem, że [...] S.A. Oddział w Kaliszu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżących we wniosku z dnia 21 października 2012 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zarządzający spółką miał obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w sposób i w formie określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie załatwienie takie nie nastąpiło, a nadto organ przekroczył ustawowo określone terminy na rozpoznanie wniosku, co dawało podstawę zarówno do stwierdzenia nie tylko, że organ pozostawał w bezczynności, ale nadto do przyjęcia, iż bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A. Oddział w Kaliszu, prawidłowo reprezentowana, wskazując na obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a i zarzucając Sądowi naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), w dalszej części zwanej u.d.i.p., poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, - art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych w związku z wnioskiem skarżącej, - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej. 2. przepisów postępowania: - art. 52 § 1, 3 i 4 w związku z art. 52 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie. Że skarga złożona w sprawie byłą dopuszczalna mimo braku wezwania stron przeciwnej przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, - art. 58 § 1 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że skarga w sprawie była dopuszczalna, mimo że strona przeciwna [...] S.A. w Gdańsku Oddział w Kaliszu nie miała zdolności sądowej do występowania jako strona przeciwna względem skarżącego, - art. 1 § 1 i § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego, że doszło do naruszenia prawa materialnego przez [...] S.A. Spółka domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a, albo uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie postawiono zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zatem winien on być rozpoznany w pierwszej kolejności. Odnosząc się do zarzutu wadliwego przypisania jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony wskazać trzeba, iż, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 P.p.s.a. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kpa, czy P.p.s.a. Przyjąć zatem trzeba, iż w rozumieniu powołanego przepisu jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie. Z tego wynika zatem wniosek, iż jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest [...] S.A. Oddział w Kaliszu. Z kolei w myśl art. 183 § 2 pkt 2 nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa P.p.s.a. nie zawiera definicji "organu", stanowi jedynie w art. 32, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak takiej definicji zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej. Należy przy tym zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Nie zachodziła zatem przyczyna nieważności wskazana w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów zauważyć należy, iż, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. To stanowi o bezpodstawności zarzutu, iż skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Także oceniając pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należy uznać je za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy jednostka stanowi część spółki powołanej przez nią w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne, uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw". Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Spółka [...] S.A. jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto przyjąć trzeba, iż dokonując oceny żądań strony Sąd I instancji trafnie uznał, że odnoszą się one do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Przyjąć zatem trzeba, iż działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.