IV SA/Po 307/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prorektora Politechniki P. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla najlepszych studentów, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. uchyla decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr albumu [...] i poprzedzającą ją decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej z dnia [...] października 2012 r. nr albumu [...], 3. zasądza od Rektora Politechniki P. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów sądowych Decyzją Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki P. w P. z dnia [...] października 2012r. nr albumu : [...], na podstawie art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2005, nr 164, poz. 1365, z późn. zm.), dalej jako ustawa, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej kpa i zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Rektora Politechniki P. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Politechniki P., nie przyznano M. S. stypendium Rektora dla najlepszych studentów za semestr zimowy październik 2012 – luty 2013r. W pouczeniu do decyzji wskazano, iż studentowi przysługuje w terminie 14 dni prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia 8 listopada 2012r. M. S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zwany przez niego "odwołaniem". W uzasadnieniu wskazał, iż w połowie czerwca 2012r. wyjechał na okres niecałych 4 miesięcy do Stanów Zjednoczonych w ramach programu studenckiego Work and Travel w związku z czym obawiając się, że zdąży zaliczyć wszystkich egzaminów zwrócił się do dziekana o przedłużenie sesji. Zgodę taką otrzymał, a dodatkowy termin egzaminów został wyznaczony na okres między 5-15 października 2012r. Termin na przyznanie stypendium dla najlepszego studenta był wyznaczony do 12.10.2012r. Stosowny wniosek złożył w dniu 11.10.2012r. Jednak z powodu niemożności wyznaczenia w okresie od 5-15 października terminu egzaminu z jednego przedmiotu Wspomaganie Komputerowe w Przetwarzaniu Materiałów przez prof. I., egzamin ten złożył dopiero w wyznaczonym przez profesora terminie w dniu 18 grudnia 2012r. W związku z czym z przyczyn od niego niezależnych nie spełnił wymogu z §16 pkt 3 ppkt 2 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Politechniki P., bowiem nie miał zaliczonego semestru szóstego w dacie składania wniosku o stypendium. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr albumu : [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Politechniki P. podtrzymała swoją decyzję i nie przyznała stypendium rektora dla najlepszych studentów na semestr zimowy w roku akademickim 2012/2013. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku Komisja stwierdziła, że nie został spełniony warunek formalny do przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów – brak zaliczenia semestru szóstego. Decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia od niej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Rektora Politechniki P.w terminie 30 dni od doręczenia decyzji. Pismem z dnia 7 lutego 2013r. M.S. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. podnosząc te same argumenty co w piśmie z dnia 8.listopada 2012r. Decyzją Prorektora ds. Kształcenia z dnia [...] lutego 2013r. nr albumu : [...] podtrzymano decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z § 16 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Politechniki P. nie został spełniony warunek formalny wymagany do otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów tj. zaliczenie semestru szóstego w dniu złożenia wniosku (11.10.2012r.) o stypendium rektora. Nadto decyzja Prodziekana dotycząca przedłużenia terminu zaliczenia egzaminów do 15 października 2012r. nie zawierała zgody na przedłużenie terminu do złożenia wniosku o stypendium rektora dla najlepszych studentów. Decyzja ta zawierała pouczenie o prawie złożenia skargi do Sądu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 175 ust. 3 i 4 w związku z art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Politechniki P. (Zarządzenie nr [...]Rektora Politechniki P. z dnia [...] września 2012r. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] lutego 2013r. M. S. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł te same argumenty co we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej ,,P.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w wypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i zdaniem Sądu - z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Materialnoprawną podstawę rozpatrzenia sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 11 października 2012 r. o przyznanie stypendium dla najlepszych studentów i wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - zwanej dalej ustawą. Stosownie do przepisu art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów stanowi jedną z form pomocy materialnej dla studentów ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Podkreślić należy, że w świetle przepisów art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn.zm.), świadczenia z tytułu pomocy materialnej studentom stanowią środek służący spełnieniu zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Zgodnie z art. 175 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora, a od decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Stosownie do ust. 4 art. 175 ustawy, na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3, powołuje odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor spośród studentów delegowanych przez właściwy organ samorządu studenckiego i pracowników uczelni. Decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne, o których mowa w art. 175 ust. 3, podpisują przewodniczący komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący (art. 177 ust. 1 i 4 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W myśl art. 207 ust. 2 ustawy, decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji K.p.a., a faktu tego nie zmienia powierzenie kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydanych w tym postępowaniu temu samemu organowi w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 K.p.a., do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei (w art. 140 K.p.a.) odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Nadto, organy odwoławcze zobowiązane są do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w K.p.a. zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne". Pierwszą kwestię, którą należy rozstrzygnąć w tej sprawie jest ocena, czy skład Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uczelni był zgodny z przepisami prawa, t.j. art. 177 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i § 2, 3, 4 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom Politechniki P. (załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Politechniki P. z dnia [...] września 2012r., ([...])) wydanego na podstawie upoważnienia art. 177 ust. 2 ustawy. Postanowienie § 3 pkt 4 powołanego zarządzenia wymienia, iż Wydziałowe i Odwoławcze Komisje Stypendialne składają się minimum z 5 osób. Nadto decyzje wydane przez wydziałowe i odwoławcze komisje stypendialne podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wice przewodniczący (§ 4 pkt 1 regulaminu, art.177 ust.4 ustawy). Jednakże z uwagi na kolegialny charakter organu należy od niego wymagać aby w formie protokołu udokumentował wydanie rozstrzygnięcia przez pozostałych członków komisji. Zdaniem Sądu, przewidziana w przytoczonym przepisie możliwość podpisania decyzji przez przewodniczącego nie zwalnia Komisji od wykazania, iż decyzję w jej imieniu wydały osoby ją tworzące (por. wyrok SN z 12 grudnia 2003r., III RN 135/03).Z akt sprawy powinno wynikać, że decyzja Komisji stanowi uzewnętrznienie woli jej członków. Treść protokołu ma służyć zweryfikowaniu nie tylko tego czy decyzje podjęła Komisja, a nie tylko jej przewodniczący lub wice przewodniczący, lecz także ustaleniu czy w jej pracach brała udział wymagana liczba członków organu kolegialnego. Przepisy ustawy pozwalając przewodniczącemu na jednoosobową autoryzację rozstrzygnięć Komisji Stypendialnych, nie zwalniają Komisji od obowiązku utrwalenia w aktach sprawy przebiegu jej posiedzenia oraz liczby członków, którzy brali w niej udział. W przekazanych do Sądu aktach administracyjnych nie sposób doszukać się protokołu z posiedzeń Komisji. Wobec tego decyzje Komisji z dnia [...] października 2012r. i z dnia [...] grudnia 2012r. zostały wydane przez organ niewłaściwie reprezentowany, a więc dotknięte są wadą w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej z dnia [...] października 2012r. nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie zawiera bowiem uzasadnienia, Sąd nie miał zatem możliwości jej prawidłowego zweryfikowania. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 177 ust. 4 ustawy decyzje wydane przez (...) odwoławcze komisje stypendialne podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący. Reguła płynąca z tego unormowania jest zatem taka, że rozstrzygnięcia Komisji podpisują, co do zasady – jej przewodniczący, a wiceprzewodniczący – tylko na podstawie dającego się zweryfikować upoważnienia (najlepiej pisemnego) i tylko podczas nieobecności przewodniczącego w pracach komisji. W myśl § 3 pkt 7 zał. do zarządzenia Rektora Politechniki P.nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie przyznawania pomocy materialnej studentom Politechniki P., obowiązującego w dacie podejmowania decyzji w sprawie, z udziału w pracach Komisji wyłączone zostają osoby wskazane w art. 24 i 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przepisy dotyczą wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24 kpa) lub organu od załatwienia danej sprawy (art. 25 k.p.a.). Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwustronnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Stąd rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, bezwzględnie należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega członek organu kolegialnego, jakim niewątpliwie jest komisja stypendialna (art. 27 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie analiza akt prowadzi do stwierdzenia, że dr inż. J.L., jako Przewodniczący Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki P. podpisał w imieniu tego organu zarówno decyzję z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą skarżącemu przyznania stypendium rektora, jak i utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Mając na uwadze zasady wykładni celowościowej powyższej regulacji wskazać należy, że wszyscy członkowie komisji stypendialnej (zarówno pracownicy uczelni, jak i studenci) - jako organu kolegialnego, któremu przekazana została kompetencja do sprawowania administracji publicznej (uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium), czyli rozpoznawania indywidualnych spraw administracyjnych i wydawania decyzji podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sytuacji złożenia przez studenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 175 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym), ma bowiem zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Niedopuszczalne było, więc w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez osoby, które brały już udział w wydaniu decyzji, której wniosek ten dotyczył. Wobec wskazanej powyżej zmiany przepisu art. 175 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i wynikającej z niej (od dnia 1 października 2011 r.) kompetencji do dwukrotnego rozpoznania sprawy nie tylko przez rektora, ale także do przekazania uprawnień w tym zakresie odpowiedniej komisji stypendialnej, obowiązkiem rektora uczelni jest zapewnienie, w porozumieniu z właściwym organem samorządu studenckiego, takiego zorganizowania trybu pracy organów kolegialnych (także ukształtowanie struktury ilościowej i osobowej), aby istniały szczegółowe uregulowania zapewniające przestrzeganie norm procedury administracyjnej, w tym wyeliminowanie sytuacji, kiedy ta sama osoba bierze udział w ponownym rozpoznaniu sprawy, w której brała udział w wydaniu zaskarżonej przez stronę postępowania decyzji. Obowiązujące regulacje ustawowe nie wprowadzają żadnych ograniczeń, które uniemożliwiałyby ukształtowanie składu i trybu pracy komisji stypendialnych w sposób gwarantujący rozpoznanie indywidualnych spraw administracyjnych studentów zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w tym w sposób zapewniający obiektywne rozpoznanie sprawy co do istoty w dwuinstancyjnym postępowaniu. Stwierdzone naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, między innymi jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24. W takim stanie sprawy rozstrzygnięcie sądu musiało dotyczyć w pierwszej kolejności zachowania przez organ administracji obowiązującej procedury administracyjnej w toku rozpoznawania wniosku skarżącego. Na obecnym etapie postępowania, uwzględniając konieczność ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie przez organ administracji publicznej, odnoszenie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących zastosowanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Wskazać należy, iż niezrozumiałym jest w ocenie Sądu wydanie kolejnej decyzji z dnia [...] lutego 2013r. przez Prorektora ds. Kształcenia utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012r., skoro decyzja ta była wydana na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy i kończyła tok postępowania instancyjnego przed organami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora, a od decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zatem decyzją rozpoznającą wniosek skarżącego o przyznanie stypendium jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej z dnia [...] października 2012r., zaś decyzją wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy jest decyzja z dnia [...] grudnia 2012r. Ponieważ decyzja z dnia [...] lutego 2013r. wydana została bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przepisy nie przewidują bowiem wydania kolejnej decyzji merytorycznej w tej samej sprawie po wyczerpaniu toku administracyjnego, a tym samym złożenia ponownie (dwukrotnie) wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, należało więc stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, eliminując ją tym samym z obrotu prawnego i to na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na marginesie należy tylko wskazać, iż jeżeli student nie otrzymał z przedmiotu oceny niedostatecznej, to usprawiedliwienie nieobecności na zaliczeniu i zgoda Dziekana na podejście do zaliczenia w innym terminie stanowi o przedłużeniu sesji podstawowej. W takich warunkach student ma zachowany termin do pierwszego podejścia do egzaminu. W konsekwencji uzyskanie zaliczenia w terminie przedłużonym sesji podstawowej i uzyskanie zaliczenia w okresie przypadającym na sesję poprawkową nie może być przeszkodą do otrzymania stypendium Rektora. Stwierdzone naruszenie prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania, stąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w punkcie 2 sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w.w. ustawy.