II SA/Wa 529/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Anna Mierzejewska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji cofającej prawo do równoważnika za remont lokalu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 4 k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia R. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego, odmówił wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2012 r. cofającej R. L. prawo do równoważnika za remont, przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że R. L. jest emerytem policyjnym. Zainteresowany jako emeryt pobierał świadczenia pieniężne z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Organ podał, że w niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, iż w dniu 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące zapisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), których postanowienia § 1 pkt 1 uchyliły regulacje § 8 i ust. 2 § 9 rozporządzenia obowiązującego we wcześniejszym brzmieniu, pozbawiając tym samym praw do przedmiotowego równoważnika osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno - rentowych. W dniu [...] czerwca 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w J. zawiadomił R. L. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2012 r. cofnięto stronie prawo do przedmiotowego świadczenia przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. R. L. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nr [...]. W dniu [...] października 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności niniejszej decyzji. W dniu [...] listopada 2012 r. (data wpływu) strona wniosła do Komendanta Głównego Policji odwołanie od ww. decyzji nr [...], a w dniu [...] listopada 2012 r. (data wpływu) zainteresowany złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie przepisów art. 156 § 1 k.p.a., mimo że niniejsza decyzja była nieprawomocna oraz nieostateczna i strona wniosła od niej odwołanie. Pismem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zwrócono się do strony o sprecyzowanie żądania czy strona wnosi odwołanie od przedmiotowej decyzji, czy też zwraca się z żądaniem stwierdzenia jej nieważności. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. (data wpływu) R. L. potwierdził, iż rezygnuje z trybu odwoławczego i wnosi o rozpatrzenie decyzji nr [...] w trybie nadzwyczajnym w oparciu o przepisy art. 156 k.p.a. Wobec powyższego postanowieniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie. W dniu [...] listopada 2012 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w W. wpłynął wniosek R. L. z dnia [...] listopada 2012 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], cofającej R. L. prawo do równoważnika za remont lokalu, przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., odmówiono stronie wznowienia postępowania wskazując w uzasadnieniu tego postanowienia, że nie było możliwe wznowienie postępowania bowiem decyzja nr [...] nie jest decyzją ostateczną (zostało wniesione od niej odwołanie do organu II instancji). Na niniejsze postanowienie skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2012 r. (data wpływu) zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który po dokonanej analizie akt sprawy wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, ze wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, który można zastosować gdy zachodzą ku temu przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. Przede wszystkim sprawa administracyjna musi zostać zakończona decyzją ostateczną, czyli taką, od której nie można się odwołać w trybie instancyjnym. Organ powołując się na art. 149 § 2 k.p.a. wskazał, ze postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podkreślił, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest podzielone na dwie fazy. Pierwsza faza to etap wyjaśniający, w którym organ administracji publicznej bada dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ może wypowiedzieć się jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Faza ta może zakończyć się na dwa sposoby. Jeżeli organ uzna brak możliwości wznowienia postępowania wyda postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego. Postanowienie takie wydawane jest, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych zaliczyć można: a) złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną; b) złożenie wniosku przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe to: a) złożenie wniosku po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony; b) gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego; c) gdy decyzja (postanowienie) nie była ostateczna; d) gdy w postępowaniu podnoszono inne zarzuty niż w art. 145, 145 a, 145 b. Powodem wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postanowienia jest niedopuszczalna. W przypadku jeżeli organ administracji publicznej uzna, iż wznowienie postępowania jest dopuszczalne, wyda postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Druga faza tego postępowania zaczyna się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a kończy się wydaniem jednej z decyzji administracyjnych, określonych w art. 151 k.p.a. W trakcie tej fazy organ bada istnienie przesłanek art. 145, 145 a i 145 b. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę powyższe, oraz fakt, iż w dniu [...] listopada 2012 r. (data wpływu) R. L. wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od ww. decyzji nr [...] i w dniu [...] listopada 2012 r. (data wpływu) skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie przepisów art. 156 § 1 k.p.a., a pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. (data wpływu) potwierdził, iż rezygnuje z trybu odwoławczego i wnosi o rozpatrzenie decyzji nr [...] w trybie nadzwyczajnym w oparciu o przepisy art. 156 k.p.a., uznać należy, że zarówno na dzień wniesienia podania przez stronę o wznowienie ww. postępowania administracyjnego, tj. [...] listopada 2012 r. (data wpływu) jak i wydania postanowienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...], tj. [...] grudnia 2012 r. niniejsza decyzja nie była decyzją ostateczną, bowiem zostało wniesione od niej odwołanie do organu II instancji. Organ wskazał też, że w dniu złożenia wniosku przez stronę o wznowienie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przyczyn wznowienia postępowania, tj. przesłanka przedmiotowa. Zatem organ I instancji słusznie uznał, iż nie było podstaw do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego w ocenie organu II instancji, Komendant Wojewódzki Policji w W. prawidłowo orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] cofającej R. L. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przypomniał stan faktyczny sprawy odnosząc się głównie do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont, przyznanego mu decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponosząc argumenty zbieżne z argumentami zawartymi już w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych przepisów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa- Zielona Góra 1994, s. 23- 24 ). Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Należy przy tym mieć na względzie to, iż wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Takie obowiązki nie obciążają jednak organu, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika a wniosek strony jest w swej treści jednoznaczny. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, organ administracji publicznej zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który kieruje doń strona. Poza tym, realizując obowiązek wynikający z art. 8 i 9 k.p.a., statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę informowania stron, jest zobligowany do udzielania stronie stosownych informacji. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie R. L., pismem z dnia [...] października 2012 r. (organ otrzymał [...] listopada 2012 r.) skierowanym wprawdzie do Komendanta Głównego Policji, przesłał do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] cofającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Następnie w dniu [...] listopada 2012 r., które organ otrzymał w dniu [...] listopada 2012 r., skierował kolejne pismo do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., o wznowienie postepowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], cofającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] cofającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant Główny Policji utrzymał zaskarżone postanowienie. W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił treści żądania skarżącego w celu prawidłowego jej odczytania i wdrożenia odpowiedniego trybu postępowania administracyjnego. Pismo z dnia [...] października 2012 r. wszczęło postępowanie odwoławcze, zaś pismo z dnia [...] listopada 2012 r. skierowane było na wznowienie postępowania. W zależności od przyjętej kwalifikacji pism wdrożony winien zostać przez organ albo zwykły tryb odwoławczy, określony w rozdziale 10 k.p.a. (art. 127 - 140 k.p.a.), albo nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. tryb wznowieniowy, unormowany w rozdziale 12 k.p.a. (art. 145 i nast. k.p.a.). Rodzaj zastosowanego trybu determinowałby sposób prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który jest inny w odniesieniu do zwykłego trybu odwoławczego, a inny w przypadku postępowania wznowieniowego. W szczególności podkreślić należy, iż w razie podania o wznowienie postępowania, stosownie do art. 148 k.p.a. organ bada termin, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, a następnie albo odmawia wznowienia postępowania na zasadzie art. 149 § 3 k.p.a., albo - po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. - bada wskazane przez stronę przyczyny wznowienia, wydając ostatecznie jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 K.p.a. O tych właśnie okolicznościach organ odwoławczy winien poinformować i pouczyć wnoszącego pismo, działającego przy tym bez pomocy fachowego pełnomocnika. Tymczasem, organ nie wyjaśnił intencji skarżącego i nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. i nie wezwał skarżącego do wyjaśnienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, czy skarżący rezygnuje z trybu odwoławczego i pozostaje zatem aktualny jego wniosek o wznowienie postępowania czy też jest nadal aktualny tryb odwoławczy. Tak więc organ naruszył tym samym przepisy art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Opisane wyżej naruszenie prawa, nie pozwala na uznanie, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152.