II SA/Gl 91/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. W wyniku kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy J. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" w D., inspektor pracy , działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2008 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), nałożył na tego przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie [...]zł. Wskazana kontrola przedsiębiorcy miała miejsce w dniach [...]. oraz [...] roku i w jej wyniku stwierdzono naruszenia szeregu przepisów i ustalono z tego tytułu łączną karę w wysokości [...] zł. Karę tę na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczono jednak do kwoty [...]zł. Wysokość kary administracyjnej inspektor pracy ustalił w oparciu o przepisy załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku: z nieokazaniem wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu; nieprzedstawieniem kopii danych wczytanych z kart kierowców oraz wydruków z tachografu cyfrowego. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie przez kierowców przy przewozie drogowym maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, oraz skrócenia dziennego, a także tygodniowego czasu odpoczynku. W czasie kontroli i po jej zakończeniu kontrolowany podmiot nie przedstawił brakujących wykresówek oraz wydruków i danych wczytanych z kart kierowców, a także nie odniósł się do stwierdzonych naruszeń dotyczących czasu jazdy i odpoczynku kierowców. W odwołaniu od tej decyzji J. G. domagała się natomiast jej uchylenia zarzucając, że wydano ją z naruszeniem art. 7 kpa, a także zastosowano w niej kary pieniężne za naruszenia, które nie miały miejsca. Wnosząca odwołanie zakwestionowała też zakwalifikowanie przez organ jako naruszenie prawa jednego z przypadków, w którym nie zostało w pojeździe włączone urządzenie rejestrujące czas pracy kierowcy. Przypadek ten miał mieć miejsce po powrocie z trasy jednego z kierowców, kiedy to właściciel pojazdu testował ciągnik siodłowy wykonując nim jazdę próbną w celu weryfikacji zastrzeżeń kierowcy dotyczących jego nieprawidłowej pracy. W czasie tego testu nie zostało włączone urządzenie rejestrujące, bowiem przedsiębiorca jadąc samym ciągnikiem (bez naczepy) nie wykonywał przewozu drogowego, a ponadto korzystał z wyłączenia zawartego w art. 3 lit g rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Odwołująca się zarzuciła również, że nałożone w punktach 1 i 2 decyzji kary w związku z nieokazaniem do kontroli wykresówek i nieudostepnieniem wydruków z tachografu cyfrowego nie zawierają dokładnego opisu naruszenia i uzasadnienia nałożonej kary. Zamieszczony decyzji opis stanu faktycznego winien natomiast pociągnąć za sobą nałożenie kary w oparciu o przepis załącznika nr 3 l.p. 6.2.1, a nie na podstawie l.p. 6.3.7 tego załącznika. Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Stwierdził, że wnosząca odwołanie zakwestionowała ustalenia organu I instancji dotyczące kar nałożonych w pkt 1 i 2 decyzji natomiast nie wniosła uwag do kar nałożonych w pozostałych punktach tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 lit g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 organ II instancji wskazał, że wyłączenie, o jakim mowa w tym przepisie miałoby zastosowanie gdyby pojazd był testowany dla celów rozwoju technicznego lub w ramach jego naprawy bądź konserwacji, co nie miało miejsca we wskazanym przypadku. Podkreślił także, że stosownie do art. 4 powołanego rozporządzenia przejazd po drodze publicznej bez ładunku stanowi także przewóz drogowy. Okręgowy Inspektor Pracy nie podzielił również zarzutu wskazującego na brak dokładnego opisu naruszeń, o jakich była mowa w pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji. Przepisy rozporządzenia nr 561/2006 nakładają bowiem na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków z cyfrowego urządzenia rejestrującego, jak i kart kierowcy. Nieokazanie wykresówek, wydruków oraz kart kierowcy lub innych dokumentów powodowało, że niemożliwym było wskazanie konkretnego kierowcy, którego dotyczyło stwierdzone naruszenie przepisów. Uzasadnione było także nałożenie kary administracyjnej w oparciu o przepis załącznika nr 3 l.p. 3.3.7, bowiem odnosi się on właśnie do tego rodzaju sytuacji mających miejsce w trakcie kontroli prowadzonej w przedsiębiorstwie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. J. G. domagała się jej uchylenia. Ponownie zarzuciła naruszenie art. 7 kpa oraz zastosowanie kary pieniężnej za naruszenia, które nie miały miejsca. W uzasadnieniu skarżąca praktycznie powtórzyła zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi postawiony został zarzut braku uprawnień pracowników Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli przejechanych przez kierowcę kilometrów i w konsekwencji brak podstaw do nałożenia przez nich kary za nieokazanie dokumentów w postaci wykresówek czy wydruków oraz wczytanych danych z kart kierowców. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), stwierdził bowiem brak podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego. W szczególności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w K. nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także brak jest innych podstaw prawnych do podważenia legalności tego orzeczenia. Skarżącej przyjdzie wyjaśnić, że kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) sady administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi. Kontrolując w zakreślonych ramach zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. należy stwierdzić, że co do zasady bezsporne (poza jednym przypadkiem) były ustalenia faktyczne leżące u podstaw zaskarżonej decyzji. W szczególności bezsporne jest, że w dacie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów pracy miesiącach [...]r. w siedzibie przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" stwierdzono szereg naruszeń przepisów obowiązujących w krajach Unii Europejskiej, które regulują czas prowadzenia pojazdów przez kierowców wykonujących przewozy drogowe, przerw w pracy i okresów odpoczynku kierowców oraz obowiązki związane z dokumentowaniem powyższych danych w postaci wykresówek, wydruków z tachografów cyfrowych czy kart kierowców oraz innych dokumentów przechowywanych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy. Wśród tych przepisów wskazać trzeba na przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 370, z dnia 31.12. 1985, str. 8, z późn. zm.). Inspektorzy pracy przeprowadzający kontrolę przestrzegania przez przedsiębiorcę J. G. wskazanych wyżej przepisow U.E. porównali okazane im wykresówki ze stanem liczników czterech samochodów i stwierdzili, że nie okazano im 114 wykresówek dokumentujących czas pracy kierowców prowadzących te pojazdy. Powyższe zaś narusza art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki z cyfrowego tachografu (...) przez co najmniej rok po ich użyciu (...). Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 3 l.p. 6.3.7. do ustawy o transporcie drogowym, do którego odsyła art. 92 a ust. 6 tej ustawy – za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu wymierza się karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień. Łączna kara winna więc z tego tytułu wynieść [...]zł. Także na podstawie powołanych przepisów ustalono wysokość kary w kwocie [...] za nieudostepnienie wydruku oraz danych wczytanych z karty kierowcy za okres [...] z zainstalowanego w jednym z pojazdów przedsiębiorcy cyfrowego tachografu. Karę [...] zł ustalono z kolei za naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym dzienny czas pracy kierowcy winien wynosić nie więcej niż 9 godzin. Stosownie do przepisu zamieszczonego w załączniku nr 3 l.p. 5.1 do ustawy o transporcie drogowym za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu od 15 min. do 1 godziny wymierza się karę 100 zł, a za każdą następną rozpoczętą godzinę 200 zł. W przypadku kierowcy G.S. czas ten został dwukrotnie przekroczony, w dniach [...]r. o [...] min. , a w dniu [...] r. o [...] min. Karę [...] zł ustalono za przekroczenie łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni na podstawie art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym łączny czas prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni nie może przekroczyć 90 godzin. Stosownie do przepisu załącznika nr 3 l.p. 5.6 do ustawy za przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni wymierza się karę w wysokości 100 zł w przypadku przekroczenia tego czasu od 1 do 4 godzin oraz karę w wysokości 150 zł za każdą następną rozpoczętą godzinę. W przypadku kierowcy M.M. jego czas pracy w okresie od [...] r. do [...] r. wyniósł zaś [...] (kara łączna z tego tytułu wyniosła [...] zł). Kierowca P.W. w okresie od [...] r. do [...] r. prowadził natomiast pojazd przez [...]. ( kara [...] zł). Karę [...] zł ustalono za skrócenie dziennego czasu odpoczynku w trakcie wykonywania przewozu drogowego w związku z przekroczeniem przepisu art. 8 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Stosownie do tego przepisu w każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Zgodnie z załącznikiem nr 3 l.p. 5.3 do ustawy o transporcie drogowym za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 min. do 1 godziny wymierza się karę 100 zł , a za każdą następną rozpoczętą godzinę 200 zł. W przypadku kierowcy G. S. doszło dwukrotnie do skrócenia dziennych okresów wypoczynku raz o [...] min. ([...] r.), a drugi raz o [...]. ([...] r.). Natomiast w przypadku kierowcy P. W. doszło do skrócenia dziennego okresu odpoczynku o [...] min. ([...] r.). Wreszcie kara [...] zł została ustalona za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Zgodnie z art. 8 ust. 6 w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Stosownie do art. 4 lit h tego rozporządzenia regularny tygodniowy okres odpoczynku winien wynosić 45 godzin. W świetle załącznika nr 3 l.p. 5.4 do ustawy za skrócenie tygodniowego okresu odpoczynku do jednej godziny wymierza się karę 50 zł , a za każdą następną rozpoczętą godzinę 100 zł. W kontrolowanym przedsiębiorstwie do skrócenia tygodniowego okresu odpoczynku doszło w przypadku kierowcy J. W. między [...] r. a [...] r. W tym okresie kierowca ten wykorzystał bowiem jedynie [...] . zamiast 45 godzin tygodniowego odpoczynku. Łączna kara nałożona na przedsiębiorcę za naruszenie opisanych przepisów określona została na kwotę [...] zł, jednak z uwagi na zatrudnianie przez przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe w okresie 6 miesięcy przed kontrolą ponad 11 kierowców suma tych kar w oparciu o przepis art. 92 a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym została zmniejszona do kwoty [...] zł. Za chybiony uznać należy zarzut skargi poddający w wątpliwość uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy do wymierzenia kary za nieokazanie wykresówek, danych z karty kierowcy czy wydruku danych z tachografu cyfrowego oraz dokumentów potwierdzających fakt nie prowadzenia pojazdu. Wskazać należy, że żadna z wymierzonych kar nie dotyczyła bowiem, jak wskazała skarżąca, naruszeń związanych z liczbą przejechanych przez kierowcę kilometrów lecz naruszeń związanych z nieokazaniem wykresówek czy wydruków z tachografu cyfrowego dokumentujących te przejechane kilometry. W tym kontekście rozważenia wymaga postawiony w skardze, a bliżej nierozwinięty zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za naruszenia, które nie miały miejsca. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi zarzut ten, jak się zdaje, poddaje w wątpliwość uprawnienie inspektorów PIP do przeprowadzenia analizy polegającej na porównaniu liczby przejechanych kilometrów wynikającej ze wskazań liczników (drogomierzy) zainstalowanych w pojazdach, którymi wykonywane były przewozy drogowe z okazanymi wykresówkami oraz wydrukami z tachografu cyfrowego czy kartami kierowców. W ocenie Sądu tego rodzaju analiza przeprowadzona w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie znajduje nie tylko oparcie w przepisach powołanych wyżej rozporządzeń nr 3821/85 oraz 561/2006, ale także jest o niej wprost mowa w załączniku nr 3 l.p. 6.3.7 do ustawy o transporcie drogowym. Oczywistym zaś jest, że liczbę brakujących wykresówek czy wydruków określa się na podstawie m.in. liczby dni i liczby przejechanych przez pojazd kilometrów. Analizując uprawnienia kontrolne funkcjonariuszy Państwowej Inspekcji Pracy wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.) inspekcja ta jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 do zadań państwowej inspekcji pracy należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. Dodać należy, że Państwowa Inspekcja Pracy realizuje zadania wyznaczone nie tylko ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy, ale także Konwencją nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą inspekcji pracy w przemyśle i handlu, która została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej i opublikowana w Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt a) tej konwencji do zadań systemu inspekcji należy zaś zapewnianie stosowania przepisów prawnych dotyczących warunków pracy i ochrony pracowników przy wykonywaniu ich zawodu, takich jak postanowienia dotyczące czasu pracy (...) oraz innych spraw z tym związanych, w takim zakresie, w jakim inspektorzy pracy są zobowiązani do zapewnienia stosowania tych postanowień. Kwestia stosowania przez przedsiębiorców przepisów regulujących czas pracy kierowców mieści się w zakresie regulowanym przepisami prawa pracy, aczkolwiek z uwagi na specyfikę związaną ze świadczeniem tej pracy szczegółowe kwestie dotyczące tego zagadnienia uregulowano w odrębnych aktach prawnych, a to m.in. w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ( j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 1155) oraz we wskazanych wyżej rozporządzeniach obowiązujących w krajach Unii Europejskiej. Przechodząc na grunt przepisów o transporcie drogowym wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.) inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnieni są do kontroli dokumentów określonych w art. 87 w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. Stosownie zaś do art. 87 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. W świetle przytoczonych przepisow nie można zatem poddawać w wątpliwość, uprawnień Państwowej Inspekcji Pracy do przeprowadzania kontroli przedsiębiorców wykonujących przewozy drogowe, w tym do badania wykresówek dokumentujących czas pracy kierowców, a także stosownie do art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy do podejmowania innych działań, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z innych przepisów prawa. Tym samym organy te mogą w oparciu o przepis art. 92a ustawy o transporcie drogowym wymierzać podmiotom wykonującym przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem kary pieniężne za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.