II SA/Gd 294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. M. J. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego o udzielenie informacji publicznej na piśmie poprzez podanie, "czy SSR M. P. P. zna osobiście A. F. a jeżeli tak to od kiedy trwa ta znajomość i jaki ma charakter". Decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r. Prezes Sądu Rejonowego odmówił udzielenia M. J. żądanej informacji stwierdzając, że informacja ta nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Osobista znajomość sędziego SSR z A. F. nie jest informacją mającą związek z pełnieniem funkcji sędziego, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji i dlatego też jej ujawnienie stanowiłoby naruszenie prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Konstytucyjne prawo do prywatności, wyrażone w art. 47 Konstytucji RP, przysługuje zaś każdemu a zatem również osobie wykonującej funkcje publiczne, z pewnymi ograniczeniami, które jednak w tej sprawie nie zachodzą. Ponadto w sądzie nie jest prowadzony żaden wykaz dotyczący sędziów lub innych pracowników wskazujący na ich znajomości z innymi osobami i dlatego też organ ten nie jest zobowiązany do udzielenia takich informacji. Od decyzji odwołanie wniósł M. J., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy. Rozpatrujący odwołanie Prezes Sądu Okręgowego decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej formę decyzji. Na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez nieuchylenie wydanej bez podstawy prawnej decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r. i nieumorzenie postępowania administracyjnego w skutek błędnego nieuwzględnienia zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zarzuca naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej upatrywane w braku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w zaskarżonej decyzji, z podaniem jej podstawy prawnej, przywołaniem treści stosownych przepisów oraz wyjaśnieniem (wraz dokonaniem prawidłowej wykładni) zastosowanych przepisów prawa, co w konsekwencji spowodowało rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Prezes Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r. o odmowie udzielenia M. J. przytoczonej na wstępie informacji. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwanej dalej ustawą, wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno – techniczną dokonywaną pismem. Również pismem informuje się wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej o odmowie udzielenia informacji publicznej przybiera natomiast procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej kpa, o czym mowa w art. 16 ustawy. W rozpoznawanej sprawie podmiotem właściwym na gruncie ustawy jest organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy), którym niewątpliwie jest sąd, w niniejszej sprawie sąd rejonowy, w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej będący organem pierwszej instancji, wówczas w postępowaniu odwoławczym organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jako druga instancja jest sąd okręgowy. Badając zatem zaskarżoną decyzję w ramach określonych art. 16 ustawy w kontekście prawidłowości zastosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego sąd uznał, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisu postępowania - art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w istocie nie zapadło rozstrzygnięcie rozpatrujące sprawę merytorycznie. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 kpa. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, LEX nr 532803). Całokształt przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania, w tym również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc uzasadnienie odpowiadające swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, która nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Poza tym, że spełnia rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 19 lutego 2013 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu tym organ w ogóle nie przedstawił motywów wydanego rozstrzygnięcia i nie wskazał przyczyn, z powodu których utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzenie, że "skarżący nie podniósł zarzutów dotyczących samej istoty tej decyzji" nie zwalniało z obowiązku dokonania ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy całkowicie nie odniósł się do samej istoty sprawy, nie wyjaśnił kluczowego zagadnienia, czy żądana przez skarżącego informacja w ogóle jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a jeśli jest - czy dostęp do niej mógł zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy. Wydanie decyzji, która nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa uniemożliwiało dokonanie jej merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny. Należy też podkreślić, że sąd administracyjny nie zastępuje organu przy wydaniu decyzji administracyjnej, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa. Sąd wskazuje również na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisów ustawy – art. 5 ust. 2 i art. 1, odmowa udostępnienia informacji nastąpiła z uwagi na ocenę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a jej udostępnienie podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności Tymczasem dopiero gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, odmowa jej udostępnienia może nastąpić w drodze decyzji podjętej na podstawie art. 16 ustawy i z przyczyn określonych w art. 5 ustawy. Innymi słowy, nie można odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji niebędącej informacją publiczną, posługując się argumentem ochrony prywatności wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną, jednoznacznie wskaże, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli nie - wówczas odmowa jej udostępnienia następuje pismem, a nie decyzją, to zaś skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 297, ze zm.), uchylił kontrolowaną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty składa się kwota 200 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.