II OSK 2662/13

Dnia 29 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 364/13 w sprawie ze skargi S.T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 364/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S.T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa prowadził postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego (zaplecza biurowego komisu), zlokalizowanego na działce nr ewid. A obr. 219 położonej w Rzeszowie przy ul. L. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa umorzył postępowanie administracyjne. Decyzja ta została w trybie odwoławczym uchylona decyzją PWINB z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia rozstrzygnięcia był m.in. brak ustaleń co do faktycznych odległości rozpatrywanego obiektu od gazociągów przebiegających przez działkę nr A, brak oceny usytuowania obiektu w świetle odpowiednich warunków technicznych i przepisów Prawa budowlanego oraz niewykazanie okoliczności i przesłanek, które stały się podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na postawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), nakazał właścicielce S.T., rozbiórkę obiektu budowlanego (zaplecza biurowego komisu), zlokalizowanego na działce nr A przy ul. L. w Rzeszowie. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowy obiekt znajduje się w kolizyjnej odległości w stosunku do gazociągu DN 700. Nie jest zachowana minimalna bezpieczna odległość obiektu od gazociągu DN 700, która wynosić 50m. Tymczasem obiekt usytuowany jest w odległości 11 m. Stwierdzono, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Tym samym stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, co stanowi podstawę rozbiórki zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła S.T. zarzucając brak uzasadnienia przez organ stanowiska o konieczności rozbiórki. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W postawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S.T., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został w 1989 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konieczność uzyskania dla takiego obiektu pozwolenia na budowę wynikała z uregulowania zawartego w § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Sąd przytaczając treść art. 37 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że orzekające w sprawie organy ustaliły, że na działce stanowiącej własność skarżącej zlokalizowane są trzy gazociągi o średnicy DN 700 mm, DN 400 mm o ciśnieniu nominalnym 6,3 MPa oraz gazociąg średniego ciśnienia DN 250 istniejące przed wzniesieniem spornego obiektu budowlanego. Okoliczność ta nie jest sporną między stronami. Odległość zaś spornego obiektu budowlanego od gazociągu DN 700 wynosi 11 m co jest sprzeczne z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz. U. Nr 45, poz. 243/, wydanego z delegacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, przyjmującym minimalną dopuszczalną odległość posadowienia obiektu budowlanego od gazociągu - 15 m. Wprawdzie z § 52 tego aktu wynika, że przepisy rozporządzenia nie dotyczą sieci gazowych wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a także sieci gazowych, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, to w judykaturze przyjmuje się, że odesłanie do norm nienależących do systemu prawa jest wiążące dla podmiotu stosującego prawo, gdy taki nakaz formułuje przepis prawa powszechnie obowiązującego zawierający odesłanie. Taki rodzaj odesłania zawiera właśnie art. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. odsyłając między innymi do normy branżowej BN-71/98 76-31 określającej "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" /MP nr 30/1971, poz. 193/. W tym stanie sprawy prowadzi to do konstatacji, że usytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem przywołanych odległości wyczerpuje przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane skutkując, wbrew zarzutom skargi, bezwzględnym wydaniem decyzji o rozbiórce tego obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 przywołanego Prawa budowlanego obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający, między innymi bezpieczeństwo ludzi i mienia, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno budowlanymi i normami. Sąd zauważył, że zgodnie z treścią art. 40 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 37 wyklucza wydanie decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nadto podniósł, że operator gazociągu, w pismach z dnia 12 czerwca 2012 r., 27 czerwca 2012 r. oraz w piśmie z dnia 10 lipca 2012 r. jednoznacznie podał, że odnośnie gazociągu DN 700 "naruszenie przepisów techniczno budowlanych skutkować może potencjalnym zagrożeniem dla ludzi i mienia w przypadkach wystąpienia sytuacji awaryjnej". Powyższe zastrzeżenie nie dotyczy gazociągu DN 400, ani też gazociągu 250 [...] sp. z o.o. w Tarnowie. Podkreślenia zatem wymaga, że dla bytu przesłanki określonej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wystarczającym jest hipotetyczne zagrożenie dla ludzi i mienia, a takim jest niewątpliwie usytuowanie obiektu budowlanego od gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w normie branżowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie, w związku z zapisem zawartym w § 89 nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz. U. Nr 97, poz. 1055/, a więc niezasadne jest żądanie skarżącej w tym zakresie. Nadto Sąd wskazał, że stosownie do treści § 91 nie znajdują zastosowania w sprawie uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz. U. Nr 139, poz. 686/ oraz w oparciu o treść § 52 Rozporządzenie Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz. U. Nr 45, poz. 243/. W ocenie Sądu orzekający w sprawie organ nie naruszył przepisów postępowania – art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a., zaś skarżąca podnosząc taki zarzut nie wskazała na czym ewentualne naruszenie to miałoby polegać, a takim naruszeniem przepisów nie jest, odmienne od skarżącej, stanowisko organu. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja, wbrew podnoszonym zarzutom, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w sposób dostateczny uzasadniając rozstrzygniecie organu i odnosząc się do podnoszonych w postępowaniu odwoławczym kwestii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S.T. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie przez Sąd skargi, mimo naruszenia przez organ art. 6, 7, 77, 80,104 § 2,107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, jak również niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi podczas, gdy Sąd powinien był uwzględnić skargę jako uzasadnioną; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację, a tym samym niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia; - art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, uznając że wydanie decyzji na mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 wyklucza zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego; - § 9 ust 4, § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, poprzez ich niewłaściwą interpretację, a tym samym niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że nie ma on zastosowania do wybudowanego obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezbędna jest zatem ocena prowadzonego przez Sąd I instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W razie zaistnienia którejkolwiek z nich zaskarżony wyrok podlega uchyleniu - niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, których zasadności w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Sąd administracyjny – co do zasady – orzeka w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga sprawę wyrokiem (art. 132 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 136 p.p.s.a. wyrok może być wydany przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku. Zgodnie z art. 101 § 1 pkt 1 p.p.s.a. protokół powinien zawierać oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i wzmiankę o jawności. Analiza akt postępowania sądowego wykazała, że sentencja wyroku wydanego w dniu 26 czerwca 2013 r. została podpisana przez 2 sędziów. W literaturze prawa oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że niepodpisanie oryginału orzeczenia przez wszystkich sędziów biorących udział w jego wydaniu skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 918/14). Takie stanowisko prezentowane jest także przez Komentatorów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawa, w tym przez Tadeusza Wosia (wyd. LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 670), I wreszcie podobne stanowisko prezentowane jest przez Sąd Najwyższy, który m.in. w wyrokach z dnia 4 sierpnia 1981 r. IV PR 238/91 i z dnia 18 kwietnia 1979 r. III CRN 60/79 (Lex nr 8346 i 8177) podkreślił, że podpisanie sentencji orzeczenia przez cały skład orzekający jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym, a także potwierdzeniem zgodności zamieszczonego w sentencji rozstrzygnięcia z przebiegiem narady oraz wolą składu orzekającego. Utrzymanie zatem w obrocie prawnym orzeczenia niepodpisanego przez wszystkich członków składu orzekającego uchybiałoby powadze wymiaru sprawiedliwości. Uwagi powyższe odnoszą się również do niepodpisanego przez cały skład uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji przyjąć należy, że brak podpisu sędziego stwarza domniemanie, że orzeczenie zapadło bez jego udziału, a to mieści się w dyspozycji art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie zawarte w art. 183 § 1 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu nieważność postępowania sądowego, oznacza prawo i zarazem obowiązek tego Sądu do uchylenia zaskarżonego orzeczenia dotkniętego taką wadą. Powinność ta powoduje, że przedwczesne jest odnoszenie się na obecnym etapie postępowania, w jakikolwiek sposób, do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 186 i art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.