II SA/Sz 398/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 23 § 1, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia C. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , nakładające na C. P. grzywnę w wysokości [...] zł "w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w załączonym tytule wykonawczym nr [...] r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tzn. rozbiórki czterech tymczasowych obiektów budowlanych, tj. drewnianego obiektu budowlanego o wymiarach 7,70 m x 2,55 m, wiaty drewnianej o wymiarach 5,24 m x 2,95 m, obiektu gospodarczego o wymiarach 1,24mx2,02m,sanitariatu o wymiarach 0,98 m x 1,24 m, postawionych na działce nr [...] oraz wzywające zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po stwierdzeniu, że Państwo C. i B. P. nie wykonali nałożonego decyzją z dnia [...] obowiązku rozbiórki czterech wskazanych wyżej tymczasowych obiektów budowlanych, wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca1966 r.o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe postanowienie zobowiązany C. P. złożył zażalenie, stwierdzając, że "nakaz rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 7,7m x 2,55 m jest bezpodstawny i bezzasadny. Obiekt ten nie jest obiektem budowlanym i nie jest na trwałe połączony z gruntem. Posiada koła w ilości 8 sztuk." Odnosząc się do powyższych zarzutów i stanowiska zobowiązanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał Państwu C. i B. P. rozbiórkę wskazanych czterech tymczasowych obiektów budowlanych, postawionych na działce nr [...] bez stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, w tym "drewnianego obiektu budowlanego o wymiarach 7,70 m x 2,55 m". W związku z faktem, że zobowiązani nie wykonali powyższego nakazu, co zostało potwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. przesłał zobowiązanym pisemne upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [....] , z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] r. przedstawiciele PINB dokonali ponownych oględzin działki nr [...] i stwierdzili, że przedmiotowe obiekty budowlane nie zostały przez zobowiązanych rozebrane. W związku z powyższym organ I instancji, w dniu [...] r., wystawił tytuł wykonawczy numer [....], następnie na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w określonym wyżej tytule wykonawczym. Zgodnie z art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaskarżone postanowienie zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie (7 dni od daty doręczenia postanowienia) z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu (7 dni od daty doręczenia postanowienia). Na skutek pisma zobowiązanego C. P. z dnia [....] r., informującego o dokonaniu rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, które nie były trwale połączone z gruntem, organ powiatowy w dniu [...] r. przeprowadził ponowne oględziny działki nr [...]. W protokole oględzin stwierdzono, że zostały rozebrane: wiata drewniana o wymiarach 5,24 m x 2,95 m, obiekt gospodarczy o wymiarach 1,24 m x 2,02 m, oraz sanitariat o wymiarach 0,98 m x 1,24 m. Na działce nadal stoi drewniany obiekt budowlany o wymiarach 7,70 m x 2,55 m. Odnosząc się do argumentów skarżącego, iż wskazany w decyzji nakazującej rozbiórkę obiekt budowlany o wymiarach 7.7 x 2.55 m nie jest obiektem budowlanym, gdyż nie jest trwale związanym z gruntem, posiada koła - a zatem jest pojazdem, organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogą zostać rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, gdyż należało je wnieść na etapie toczącego się postępowania administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła podnieść na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy C. P. nie wniósł odwołania od decyzji PINB [...], pomimo, że prawo takie posiadał. Na skutek nie wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji organ powiatowy obowiązany był wszcząć postępowanie egzekucyjne, które ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego. Mimo rozebrania przez zobowiązanego części obiektów budowlanych, tj.: wiaty drewnianej o wymiarach 5,24 m x 2,95 m, obiektu gospodarczego o wymiarach 1,24 m x 2,02 m, sanitariatu o wymiarach 0,98 m x 1,24 m, obowiązek rozbiórki nadal istnieje wobec obiektu budowlanego o wymiarach 7,70 m x 2,55 m. Z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że -z zastrzeżeniem przypadków gdy egzekucja dotyczy nakazu rozbiórki budynku -każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł. Ponadto zgodnie z § 4 ww. artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W związku z faktem, iż zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku od 2011 r. organ powiatowy zobligowany był do podjęcia takich środków prawnych, które mają na celu doprowadzenie do wykonania przedmiotowego obowiązku, ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego włącznie. Z orzecznictwa sądowo - administracyjnego wynika, że grzywna w celu przymuszenia winna być dla zobowiązanego dotkliwa na tyle, by skłonić go do wykonania obowiązku. W ocenie organu odwoławczego, pomimo rozbiórki przez zobowiązanego trzech wskazanych decyzją obiektów budowlanych i pozostawieniu tylko jednego obiektu, stanowiącego samowolę budowlaną, niecelowym było zmniejszenie kwoty nałożonej grzywny. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nie zgadzając się z wydanym przez WINB rozstrzygnięciem C. P. zaskarżył je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, polegającą na naruszeniu przepisu art. 3 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przedmiotowej sprawie należało na skarżącego nałożyć grzywnę w wysokości [...] zł, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynikało, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w wymiarach 7,7 m x 2,55 m jest sprzeczny z art. 3 pkt 1) i 2) ustawy Prawo budowlane, gdyż nie jest to obiekt budowlany, - niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez niedołożenie należytej staranności przy przeprowadzaniu oględzin przyczepy oraz stwierdzenie, że obiekt znajdujący się na przyczepie jest obiektem budowlanym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowanie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdza, iż organ nadzoru budowlanego w sposób nierzetelny a w szczególności bez dołożenia należytej staranności dokonał oględzin należącej do niego nieruchomości. W szczególności wbrew wszelkie logice stwierdził, że obiekt na ośmiokołowej przyczepie jest obiektem budowlanym. Twierdzenia organu, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogą być rozpatrzone w tym postępowaniu są chybione. Przy dołożeniu należytej staranności organ już w trakcie pierwszych oględzin winien był stwierdzić, że ośmiokołowa przyczepa wraz z położonymi na niej pomieszczeniami mieszkalnymi nie jest obiektem budowlanym. Wcale nie musiał wykazywać tego skarżący. Skarżący wykonał polecenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w takim zakresie, w jakim są one zgodne z obowiązującym prawem budowlanym. Natomiast skarżący nie może się zgodzić z wadliwą interpretacją prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikającą bądź z braku elementarnej wiedzy, bądź nie dołożenia należytej staranności. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, skutkujące eliminacją zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując zatem oceny zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych wyżej przepisów i zasad kontroli zaskarżonych aktów administracji publicznej Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu, zaś skarga jest nieuzasadniona. Podstawowy zarzut i argument skargi opiera się na twierdzeniu skarżącego, iż wskazany w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. "obiekt budowlany o wymiarach 7,70 x 2,55 m" w rzeczywistości obiektem budowlanym nie jest, gdyż nie jest trwale związany z gruntem, posiada 8 kół - a zatem jest pojazdem drogowym (przyczepą) dostosowaną jedynie do celów mieszkalnych. Powyższe tłumaczenia nie mogą jednak odnieść żadnego skutku w niniejszej sprawie, będącej na etapie postępowania wykonawczego (egzekucyjnego). Jest ono realizowane na podstawie tytułu wykonawczego opartego na prawomocnej decyzji organu, wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym tj. orzekającym o prawach lub obowiązkach strony postępowanie administracyjnego - w tym wypadku nakazującym rozbiórkę m.in. spornego obiektu, uznanego przez organ nadzoru budowlanego za samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. Decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym podlega weryfikacji w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie podlega natomiast weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym, regulowanym przepisami powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta (zwana dalej ustawą egzekucyjną) określa cel, zadania oraz zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego i tylko stwierdzenie naruszenia przepisów tejże ustawy stanowić może o zasadności skargi. Skarga zarzutów w tym zakresie nie zawiera. Nie dopatrzył się także ich naruszenia, Sąd wychodząc z mocy art. 134 P.p.s.a. poza zarzuty i wnioski skargi. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego, opartego na ostatecznej decyzji administracyjnej, jednoznacznie określającej nałożony na skarżącego obowiązek o charakterze niepieniężnym. Poprzedziło je doręczenie zobowiązanemu upomnienia. Skarżący został też prawidłowo pouczony o zasadach prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym o prawie wniesienia zarzutów, z czego nie skorzystał. Podnoszona w skardze argumentacja nie odnosi się zresztą do okoliczności, o których mowa w art. 33 ustawy egzekucyjnej jak też przepisów art. 119, 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 i 3 ww. ustawy, stanowiących prawną podstawę wydania zaskarżonego aktu. Nie budzi też zastrzeżeń wysokość orzeczonej przez organ grzywny w celu przymuszenia. Jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania – jak wskazał organ – grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 ustawy egzekucyjnej). Podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do decyzji nakazującej rozbiórkę wskazanego obiektu, tj. decyzji wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykraczają natomiast poza granice niniejszej sprawy, wobec czego nie mogą być rozpatrywane przez Sąd w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.