II SA/Rz 79/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargę oddala- Podaniem z 30 lipca 2008 r. inwestor A. Sp. z o.o. z/s [...] zwrócił się do Burmistrza Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia w postaci budowy farmy wiatrowej o łącznej mocy 10 MW. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie "[...]" z/s [...], wpisane do rejestru stowarzyszeń zwykłych prowadzonego przez Starostę [...]. Z kolei postanowieniem z [...] marca 2012 r. do udziału w postępowaniu na prawach strony dopuszczone zostało Stowarzyszenie "B." z/s [...]. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...], Burmistrz Gminy [...] odmówił inwestorowi określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 46a ust. 1 i ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 53 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej: "u.i.o.ś."), § 3 ust. 1 pkt 6 i § 5 pkt 2 lit. e) i j) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), art. 38a ust. 1 pkt 12 i ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399) oraz § 2 ust. 3 Statutu Uzdrowiska [...] z dnia 20 czerwca 2009 r. (Dz.U.Woj.[...]. Nr 58 z 27 lipca 2009 r.). Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przeprowadzono na podstawie przepisów p.o.ś., stosownie do art. 153 ust. 1 u.i.o.ś., ponieważ zostało wszczęte 30 lipca 2008 r. Planowane przedsięwzięcie wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ było zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. Teren planowanej lokalizacji inwestycji objęty jest planem miejscowym zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] października 2007 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" [...] w Gminie [...] (Dz. U. Woj. [...]. Nr 110, poz. 2796 z 17 grudnia 2007 r.). W toku postępowania uzyskano opinie Starosty [...], Wojewody [...] i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] (dalej: PWIS [...]) w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wobec tego postanowieniem z [...] września 2008 r. zobowiązano inwestora do jego opracowania i przedstawienia. Po jego otrzymaniu dokonano wymaganych prawem uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...] (dalej: RDOŚ [...]) oraz PWIS [...], przy czym z uwagi na dostrzeżone braki raport był on kilkakrotnie uzupełniany. Pismem z 2 marca 2011 r. PWIS [...] podtrzymał uzgodnienie dokonane postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. Z kolei RDOŚ dokonał uzgodnienia postanowieniem z [...] maja 2011 r. Informację o wydanych uzgodnieniach podano do publicznej wiadomości przez obwieszczenie. W związku z uwagami i zastrzeżeniami mieszkańców wezwano inwestora o ustosunkowanie się do nich i skorygowanie raportu. Po przedstawieniu stosownych dokumentów RDOŚ i PWIS uznały, że ponowne uzgodnienie nie jest konieczne. Jednak dla ustalenia poziomów hałasu powołano biegłego, który po analizie raportu stwierdził w nim wiele błędów i niedociągnięć, w tym podstawowych błędów nomenklaturowych dotyczących zjawisk z zakresu akustyki i fizyki. Zwrócono się także do Ministerstwa Zdrowia o zajęcie stanowiska w sprawie lokalizacji farmy wiatrowej w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. Z pisma z 28 października 2011 r. wynikało, że realizacja takiej inwestycji na tym obszarze jest zabroniona. Zakaz taki wynika także ze Statutu Uzdrowiska. W ocenie Burmistrza Gminy [...] przedłożone przez inwestora dokumenty cechowały niespójność i nierzetelność. Raport nie uwzględnia terenów pod budownictwo mieszkaniowe określonych w planie miejscowym, a przyjęte prognozy oddziaływania hałasem mogłyby w przypadku nowej zabudowy zostać przekroczone, jeżeli dojdzie do zbliżenia zabudowy do miejsca posadowienia wiatraków. Tymczasem inwestor nie przewidział możliwości wyciszania turbin, w tym konieczności ich całkowitego wyłączenia dla spełnienia wymogów w zakresie norm hałasu. Brakowało w raporcie opracowania dotyczącego tzw. wariantu zerowego inwestycji, czy też możliwości lokalizacji farmy lub poszczególnych wiatraków w innym miejscu, w oddaleniu od zabudowań. Podjecie inwestycji może spowodować duże zmiany w środowisku, w tym wpłynąć na zmniejszenie populacji dzikiego ptactwa przez zwiększenie ich śmiertelności w wyniku kolizji z łopatami śmigieł i wieżą. Niezależnie od tego, organ wskazał na zastrzeżenia odnoszące się do monitoringu ornitologicznego, które w toku postępowania były także podnoszone przez RDOŚ. Poza hałasem mieszkańcy byliby także narażeni na tzw. "efekt migotania cieni". Elektrownie wiatrowe miały zostać posadowione w niewielkiej odległości od istniejących zabudowań, w odległości około 60 – 100 m od granicy z sąsiednimi działkami, do których inwestor nie posiadał prawa władania. Ponadto, na wartości i użyteczności utraciłyby działki budowlane na terenach wyznaczonych na ten cel w planie miejscowym, czego inwestor nie uwzględnił. Raport nie uwzględniał także skumulowanego oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym związanych z już istniejącymi w okolicy wiatrakami. Dlatego, pomimo że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym opracowanym dla terenu inwestycji, ale narusza zakaz lokalizacji w strefie ochrony uzdrowiskowej, mając na względzie powyższe odmówiono określenia w drodze decyzji środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia. Właściwość SKO [...] do załatwienia sprawy wynikała z faktu wyłączenia się od jej załatwienia przez członków SKO [...]. W ocenie organu odwoławczego argumentacja organu I instancji, pomimo jej obszerności, była ogólnikowa i nieprzekonująca, a stanowisko Burmistrza Gminy nie korespondowało z przepisami materialnoprawnymi i nie wskazywało konkretnych okoliczności uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie uznano za co najmniej przedwczesne. Stwierdzono, że jeżeli raport zawierał braki lub nieścisłości organ powinien przed wydaniem decyzji wezwać inwestora do jego uzupełniania lub poprawienia we wskazanym zakresie, a przede wszystkim określić jego zakresu w postanowieniu stwierdzającym obowiązek przedstawienia raportu, także co do wariantów inwestycji. Wszak planowane przedsięwzięcie zostało pozytywnie uzgodnione przez uprawnione organy, które to uzgodnienia powinny determinować treść decyzji w zakresie kwestii środowiskowych. W ocenie SKO niezasadnie organ I instancji oprał swoje rozstrzygnięcie na obawach mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji na ich zdrowie oraz utratą atrakcyjności terenów sąsiednich, ponieważ powinien mieć na względzie przesłanki ustawowe związane z negatywnym oddziaływaniem inwestycji na środowisko. Ponadto, skoro dla terenu inwestycji opracowano plan miejscowych będący aktem prawa miejscowego, to niezasadnie powołano się na postanowienia Statutu Uzdrowiska i przepisy ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) i dokonano w niniejszym postępowaniu oceny zgodności tego planu miejscowego z obowiązującymi przepisami prawa. Późniejsze uchwalenie Statutu Uzdrowiska nie pozbawiło bowiem planu miejscowego utraty mocy obowiązującej. Ograniczenia i nakazy wynikające z art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) nie mogą stanowić podstawy formułowania wniosków co do dopuszczalności samej lokalizacji inwestycji w ramach niniejszego postępowania, ponieważ na tym etapie inwestycję powinno się oceniać jedynie przez pryzmat postanowień planu miejscowego opracowanego dla terenu inwestycji. Nakazy te i ograniczenia oceniano w toku procedury planistycznej. Niezależnie od powyższego, zdaniem SKO uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dokonano z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Stosownie do ówcześnie obowiązującego art. 48 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. uzgodnienia należało dokonać z właściwym organem ochrony środowiska, którym stosownie do art. 378 p.o.ś. był starosta, ponieważ w rozpoznawanej sprawie sporządzenie raportu było fakultatywne, co wynikało z ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Stosownie zaś do art. 153 u.i.o.ś. regionalny dyrektor ochrony środowiska nie przejął kompetencji starosty w zakresie uzgodnień. SKO zwróciło także uwagę, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił z naruszeniem art. 46a oraz art. 31 ust. 1 i 1a p.o.ś. do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie "[...]". Treść wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie zawierała bowiem wymaganych prawem uwag lub wniosków. W aktach brakuje także wypisów z ewidencji gruntów lub innych dokumentów, na podstawie których ustalono krąg stron postępowania. Prawidłowe ustalenie tego kręgu jest istotne z uwagi na konieczność zapewnienia uprawnień procesowych stronom postępowania, w tym możliwości dokonywania doręczeń przez obwieszczenie, stosownie do art. 46a ust. 5 p.o.ś. i art. 49 k.p.a. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziło się Stowarzyszenie "[...]", wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość stanowiska SKO, jakoby Burmistrz Gminy [...] dopuścił je do udziału w postępowania z naruszeniem przepisów. W tym zakresie nie powinny bowiem mieć zastosowania przepisy p.o.ś., lecz art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE. Dlatego dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu posiadało podstawę prawną. Ponadto, SKO w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględniło postanowień Statutu Uzdrowiska zakazującego w strefie "C" lokalizacji nowych uciążliwych obiektów budowlanych i innych zakładów przemysłowych. Z tego już chociażby powodu rozstrzygniecie organu I instancji było prawidłowe. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny sprawy, w którym zapadła skarżona decyzja został ustalony zgodnie z przepisami prawa dlatego Sąd przyjmuje, że może on stanowić podstawę faktyczną wyrokowania. Skarga Stowarzyszenia "[...]" nie zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca wskazuje, że SKO dopuściło się naruszenia treści art. 32 i art. 33 p.o.ś w związku z art. 153 ust. 1 u.i.o.ś. Zdaniem Sądu ten zarzut jest nietrafny, gdyż organ odwoławczy poprawnie zinterpretował treść przepisów regulujących udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., bo przepisy prawa sprzed tej daty mają w sprawie zastosowanie. Niewątpliwie udział w postępowaniu takiej organizacji wiązać musiał się ze zgłoszeniem chęci uczestnictwa w postępowaniu ze względu na miejsce działania organizacji oraz zgłoszeniem uwag lub wniosków dotyczących toczącego się postępowania. Poza sporem pozostaje, że takie wymogi wynikają z treści art. 32 i art. 33 ust. 1 p.o.ś. obowiązujących i mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Z tego też powodu Sąd stwierdza, że stanowisko SKO odnoszące się do tej kwestii odpowiada prawu i w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien ten fakt uwzględnić ustalając krąg podmiotowy rozstrzyganej sprawy. W kontekście tych uwag skarga nie znajduje uzasadnienia prawnego. Niezależnie jednak od zarzutu skargi Sąd dokonał kontroli skarżonej decyzji stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd stwierdza, że skarżona decyzja SKO nie narusza prawa, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., który był podstawą prawną tego orzeczenia. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie te warunki zostały spełnione, zatem orzekanie kasacyjne przez SKO było uzasadnione. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. traktuje argumentację na rzecz odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji przez A. sp. z o.o. w sposób ogólnikowy. Tę wadę uzasadnienia decyzji można by poprawić w postępowaniu odwoławczym jednak tylko przy założeniu, że organ pierwszej instancji zebrał i wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności. Do takich należą te, które wchodzą w skład raportu charakteryzującego przyszłe przedsięwzięcie. W przypadku sprawy objętej skargą takich ustaleń nie dokonano, na co słusznie wskazał w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy i zobowiązał do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania. Dodatkowo na rzecz uchylenia decyzji i przekazania sprawy do organu pierwszej instancji przemawia i to, że finalnie rozstrzygnięcie wymaga uzgadniania, którego zakres i rezultat jest zależny od danych ustalonych w raporcie. Z tego powodu istnieje konieczność podjęcia działań procesowych, które powinny być dokonane przez właściwe organy. Wskazać i podkreślić należy, że obowiązek uzgodnienia rozstrzygnięcia wymaga, by dokonały tego właściwe organy. W tym zakresie należy podzielić argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazującą na potrzebę działania w tym zakresie Starosty. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.