II SAB/Lu 257/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 10 kwietnia 2013r. (data wpływu do organu) S. w L. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku z dnia 11 września 2012r. o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie docieplenia i wzmocnienia ścian szczytowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr ... przy ul. E. w L. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 14 września 2012r. organ wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. do załączenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie współwłaścicieli nieruchomości, ich adresów oraz podanie daty wniosku o pozwolenie na budowę obejmującego roboty budowlane, na wykonywanie których inwestor posiada zgodę współwłaścicieli oraz uchwałę właściwego (wg Statutu S.) organu, na podstawie której Zarząd występuje o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w zakresie zgodnym z wnioskiem o pozwolenie na budowę tj. uchwałę Rady Nadzorczej, do której kompetencji należy uchwalanie planów gospodarczych (inwestycyjnych) w S. W wykonaniu wezwania skarżąca S. przedłożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem w załączniku osób, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokali w budynku przy ul. E. i z powołaniem się na zgodę tych osób na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 11 września 2012r., a następnie w piśmie z dnia 18 września 2012r. podniosła, że żądanie zgody współwłaścicieli i uchwały Rady Nadzorczej nie znajduje podstawy prawnej. Po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. organ pozostawił wniosek z dnia 11 września 2012r. bez rozpoznania, o czym poinformował S. pismem z dnia 28 września 2012r. S. wniosła następnie do Wojewody zażalenie na pozostawienie wniosku bez rozpoznania podnosząc m.in. że żądanie uzupełnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę następuje w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a niewykonanie żądania skutkuje odmową udzielenia pozwolenia na budowę oraz że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oprzeć tylko na oświadczeniu inwestora bez konieczności przedłożenia dodatkowych dokumentów. Wojewoda nie uwzględnił zażalenia, wobec czego S. wniosła skargę na bezczynność domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta do wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, żądanie przedstawienia uchwały Rady Nadzorczej było bezpodstawne, gdyż żaden przepis nie uzasadnia takiego żądania, a S. wykazała, że posiada prawo własności nieruchomości wypisem z księgi wieczystej. Ponadto S. nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że roboty polegające na dociepleniu ścian szczytowych budynku stanowią modernizację, będącą czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i że wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. W przekonaniu S., roboty te są remontem, a konieczność ich wykonania wynika z audytu energetycznego, w którym potwierdzono, że budynek nie spełnia obowiązujących norm energetycznych. Zdaniem S., nie musi ona posiadać zgody wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, gdy załatwia formalności związane z remontem budynku – spółdzielnia wykonuje bowiem zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w ramach którego ma obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku (art. 4 ust. 4 i art. 61 tej ustawy). Zdaniem S., zgoda współwłaścicieli byłaby wymagana wyłącznie w przypadku czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a do takich czynności nie należy remont polegający na dociepleniu ścian budynku - remont jest bowiem czynnością niepowodującą zmiany przeznaczenia rzeczy i naruszenia ani zagrożenia dla współwłaścicieli niedziałających. Ponadto za przyjęciem tezy, że projektowane docieplenie jest remontem, czyli czynnością zwykłego zarządu, przemawia niski koszt inwestycji wynoszący ok. 6, 50 zł na jedno mieszkanie miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że należało zastosować art. 64 § 2 k.p.a., gdyż S. nie dołączyła do wniosku dokumentów wymaganych zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. dokumentów odzwierciedlających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo oświadczenie inwestora nie było natomiast wystarczające, a inwestor powinien wykazać swoje prawo w oparciu o dokumenty, których brak jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 kpa. Zdaniem organu, docieplenie i wzmocnienie ścian szczytowych budynku nie stanowi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego mieszczącego się w ramach czynności zwykłego zarządu, lecz przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy, polegającą na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych obiektu - z Opisu Technicznego projektowanej inwestycji wynika bowiem, że skutkiem docieplenia ścian zwiększy się parametr izolacyjności termicznej budynku, zaś ze względu na wzmocnienie ścian łącznikami stalowymi ulegnie zmianie obciążenie zewnętrznych warstw ściany. Przebudowa jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, na dokonanie której S. powinna posiadać zgodę wszystkich właścicieli odrębnych lokali, której nie przedstawiła, a zatem jej oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełniło warunków formalnych określonych w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta wskazał ponadto, że Zarząd S. nie jest organem uprawnionym do decydowania samodzielnie o inwestycji przekraczającej zakres zwykłego zarządu i czynności takiej nie może podejmować bez uchwały Rady Nadzorczej, do której kompetencji – zgodnie z art. 46 § 1 pkt 1 ustawy Prawo spółdzielcze, należy uchwalanie planów gospodarczych i inwestycji. Zdaniem Prezydenta, Zarząd powinien więc przedstawić zarówno zgody wszystkich współwłaścicieli, jak i uchwałę Rady Nadzorczej o inwestycji objętej wnioskiem. Wobec braku tych dokumentów uzasadnione było zatem wezwanie S. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ich uzupełnienia, a następnie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy (w terminie określonym w art. 35 k.p.a. tj. w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania) bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87). W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, a także stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze wskazane przepisy stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, albowiem organowi nie można zarzucić bezczynności. Przede wszystkim należy stwierdzić, że docieplenie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego należy do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, dlatego złożenie przez S. w L. wniosku o udzielenie pozwolenia na wykonanie takiego docieplenia było uzasadnione. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że docieplenie budynku powoduje zmianę jej parametrów technicznych, w szczególności obciążenia budynku, dlatego docieplenie należy potraktować jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Docieplenie nie jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy, gdyż przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym – docieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w jego wyniku zmieniają się bowiem parametry użytkowe i techniczne budynku – zmniejsza się zużycie energii wewnątrz lokali i zwiększa obciążenie ścian nośnych. Spółdzielnia mieszkaniowa, występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na docieplenie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, w którym wyodrębniono lokale stanowiące odrębny przedmiot własności - co ma miejsce w niniejszej sprawie - powinna złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz ze zgodami wszystkich właścicieli tych lokali. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012r., II OPS 2/12 "wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej". Oznacza to, że w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną spółdzielnia powinna uzyskać – jak wskazał NSA w trybie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności tj. art. 199 - zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Docieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z tych samych przyczyn, które przemawiają za uznaniem, że jest to przebudowa i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Docieplenia nie można bowiem uznać za czynność zwykłego zarządu. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku, "czynności zwykłego zarządu polegają na załatwianiu bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Pozostałe czynności należą do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu – i obejmują one - poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem m.in. modernizację i większy remont, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości i łączenie lokali (R. Dziczek, Własność lokali. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, Warszawa 2012, s.25 i nast.)". Docieplenie budynku jest czynnością jednorazową, co również wskazuje na to, że nie ma ona charakteru bieżącego, ani powtarzalnego remontu, jest natomiast czynnością powodującą trwałe zmiany właściwości użytkowych i technicznych budynku. W konsekwencji powyższego, Prezydent Miasta prawidłowo stwierdził, że S. występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę powinna załączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z pisemnymi zgodami pozostałych współwłaścicieli. Zasadnie organ uznał, że zgody te wraz z oświadczeniem zarządu S. stanowią braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę, podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć "oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest brakiem uzupełnianym w oparciu o treść art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. A. Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis 2012, s. 335-336). Pisemne oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dokumentem, który pozwala organowi już na wstępnym etapie badania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę – do czego organ jest zobowiązany zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego - ocenić czy inwestor takie prawo posiada. W sytuacji, gdy z wnioskiem występuje spółdzielnia mieszkaniowa, w której wyodrębniono lokale stanowiące odrębny przedmiot własności, oświadczenie powinno również zawierać oświadczenia właścicieli tych lokali o wyrażeniu zgody na inwestycję polegającą na dokonaniu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Tylko bowiem oświadczenie spółdzielni wraz z oświadczeniami pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, której inwestycja dotyczy, umożliwi organowi prawidłową wstępną ocenę złożonego wniosku. Prezydent Miasta dokonując takiej formalnej oceny wniosku S. o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie docieplenia i wzmocnienia ścian szczytowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr ...przy ul. E. w L. - miał zatem obowiązek wezwać S. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do przedstawienia pisemnych zgód wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, a wobec niewykonania wezwania w zakreślonym terminie, zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania. Należy jednak podkreślić, że wstępna ocena wniosku o pozwolenie na budowę nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego z obowiązku badania na dalszym etapie postępowania (w tym żądania dodatkowych niezbędnych dokumentów) czy inwestor prawo takie posiada, a ustalenie, że inwestor takiego prawa nie posiada skutkuje wówczas odmową udzielenia pozwolenia na budowę. O ile zatem już na wstępnym formalnym etapie badania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę organ pozostawia ten wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. m.in. ze względu na niekompletne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o tyle - jeśli na dalszym etapie postępowania badając prawidłowość złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączonych do niego pisemnych zgód pozostałych współwłaścicieli stwierdzi, że inwestor nie posiada takiego prawa - odmawia udzielenia pozwolenia na budowę. Z tego względu zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi, że dopiero na dalszym etapie postępowania organ ocenia czy zarząd spółdzielni mieszkaniowej był uprawniony – w świetle postanowień statutu - do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zgody rady nadzorczej i czy taką zgodę posiadał. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wobec niewykonania przez skarżącą wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę poprzez złożenie pisemnych zgód wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem na realizację inwestycji, Prezydent Miasta zasadnie wniosek ten pozostawił bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – skarga na bezczynność tego organu jest zatem nieuzasadniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.