VI SA/Wa 586/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2011 r. M. i W. M. (dalej skarżący) wystąpili do Zarządu Dróg Miejskich w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie, w okresie od dnia [...] października 2011 r. do [...] grudnia 2011 r., pasa drogowego zlokalizowanego w przejściu podziemnym pod ul. [...] w rej. Al. [...] o łącznej powierzchni 298,7 m2, obejmującej: 249,09 m2 powierzchni poziomu podziemnego (kioski, szalet) oraz 49,61 m2 powierzchni pawilonów naziemnych. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], działający w imieniu Prezydenta m. [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w punkcie 1 decyzji zezwolił skarżącym na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. Al. [...] o pow. 543,89 m2 na okres 13 dni: od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r.; w punkcie 2, odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r.; w punkcie 3 ustalił warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku nr 2 do decyzji; w punkcie 4 ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego pod targowisko w wysokości 7 070,57 złotych; w punktach 5 i 6 określił warunki wniesienia opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazując jednocześnie metodykę naliczania opłat za jego zajęcie. Wyjaśnił dlaczego przyjął większą niż wnioskowana przez skarżących powierzchnię zajęcia pasa drogowego zaliczając do zajmowanej powierzchni targowiska powierzchnię znajdującą się pomiędzy pawilonami handlowo – usługowymi tzw. obsługę komunikacyjną. Odmawiając wydania zezwolenia na okres od [...] października 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. organ podkreślił, iż wielokrotnie informował stronę o braku możliwości dalszego prowadzenia targowiska we wskazanej lokalizacji z uwagi na konieczność udostępnienia terenu przejścia podziemnego pod budowę [...] linii metra Stacja [...] "[...]". Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej zmianę w części ustalającej powierzchnię zajęcia oraz ustalenie nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego adekwatnej do postulowanej powierzchni, uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia ustalającego warunki zajęcia pasa drogowego poprzez orzeczenie zwrotu co najmniej 50% kosztów energii elektrycznej zużytej do oświetlenia ogólnodostępnej części przejścia podziemnego nie wykorzystywanego na prowadzenie działalności gospodarczej oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty w wysokości 7 070,57 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 61 § 1 i 3 kpa oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w punktach 1, 3 i 4 a i orzekło: w punkcie 1 o zezwoleniu M. M. i W. M. na zajęcie pasa drogi publicznej na obszarze przejścia podziemnego oraz w pobliżu tego przejścia, zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. Al. [...], o łącznej powierzchni 298,70 m2, na okres od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r., na prawach wyłączności (w celu funkcjonowania pawilonów handlowych); w punkcie 2 o ustaleniu warunków zajęcia pasa drogowego, zgodnych z punktami 1.1, 1.3 - 1.17 oraz punktem 2 warunków zajęcia pasa drogowego określonych w decyzji Nr [...]z dnia [...] października 2011 r.; w punkcie 3 ustaleniu wysokości opłaty za zajęcie terenu w pasie drogowym w wysokości 4 528,03 zł. w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Uchylając zaskarżoną decyzję organ podkreślił, iż niezasadnym było domaganie się od użytkownika targowiska, uiszczenia opłaty za całą powierzchnię przejścia podziemnego – z wyłączeniem jedynie klatek schodowych. Opłata za zajęcie pasa drogowego powinna odpowiadać faktycznie zajętej powierzchni, a nie całej powierzchni przejścia, dlatego też wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oznaczono na kwotę 4 528,03 zł. Za niezasadne organ uznał żądanie stron o uchylenie decyzji w punkcie 2 warunków zajęcia pasa drogowego (określonych w załączniku nr 2), orzekającym o obowiązku zwrotu co najmniej 50% kosztów energii elektrycznej zużytej do oświetlania ogólnodostępnej części przejścia podziemnego, bowiem żadna część decyzji nie nakładała na strony tego obowiązku. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagali się uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W treści skargi zarzucili organowi: - błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 20 pkt 4 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegające na nakazaniu skarżącym ponoszenia pełnych kosztów utrzymania ogólnodostępnej części przejścia podziemnego, co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne; - naruszenie art. 7, 77, 107, 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenia zarzutów podnoszonych w odwołaniu; art. 20 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego pominięcie oraz błędne przyjęcie i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podnieśli również iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił przyczyn zastosowania w sprawie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego z załącznika nr 2. uchwały nr XII/200/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 17.03.2011 r., jak również pominął okoliczności wynikające z art. 20 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych mające zastosowanie do zarządcy drogi, dotyczące problemu rozliczania zużycia opłat energii elektrycznej za oświetlenia ogólnodostępnej części powierzchni komunikacyjnej przejść podziemnych ponoszonych w całości przez wnoszących skargę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przy ustalaniu przedmiotowej stawki - stosownie do art. 40 ust. 9 tej ustawy - uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z kolei w świetle art. 4 ustawy o drogach publicznych elementami pasa drogowego są: droga, jej części (np. jezdnia, chodnik), pobocza etc., a także grunt stanowiący sam pas drogowy i przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Różnicowanie stawek opłat w zależności od tego, czy zajęta część pasa drogowego znajduje się na gruncie, czy też pod jego powierzchnia, albo w zależności od rodzaju zajęcia pasa drogowego, czy też kategorii zajmowanej drogi, znajduje więc oparcie w przepisach ustawy o drogach publicznych. Należy także podkreślić, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowiąca daninę publiczną, związana jest z odstępstwem od generalnego zakazu sformułowanego w art. 39 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, który zabrania w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielając, więc zgody na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi musi mieć możliwość różnicowania opłaty za to zajęcie w zależności od oceny wpływu zajęcia na zasadniczą funkcję pasa drogowego, jaką jest prowadzenie ruchu. Ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu, według jakich kryteriów organ ten dokona zróżnicowań czynników określonych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, od których uzależniona będzie wysokość poszczególnych stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Rada m.st. Warszawy działając na podstawie ustawowych kompetencji w powyższym zakresie, przyjęła racjonalne według jej uznania kryteria różnicowania stawek opłat ze względu na przesłanki przedstawione w art. 40 ust. 9 ustawy, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w Załączniku Nr 2 do uchwały Nr XII/200/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W ocenie Sądu, zastosowana na gruncie niniejszej sprawy stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego określona w poz. 14 w kwotach 1 złotych za zajęcie 1 m2 innych elementów powierzchni pasa drogowego, i 2 złotych za zajęcie 1 m2 pobocza, chodnika, placu lub ciągu pieszego jest w pełni uzasadniona. Wniosek skarżących dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zlokalizowanego w przejściu podziemnym pod ul. [...] w rej. Al. [...] obejmującego powierzchnię poziomu podziemnego oraz powierzchnię pawilonów naziemnych, celem funkcjonowania w nim pawilonów handlowych. Stoiska handlowe zostały usytuowane w części w ciągu komunikacyjnego przejścia podziemnego co nie przesadza, że w danym miejscu powstało targowisko zorganizowane, do którego zastosowanie maja stawki określona w poz. 9 a załącznika Nr 2 do uchwały Nr XII/200/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. Jak słusznie zauważył organ zamkniecie stoisk nie spowoduje zamknięcia przejścia dla przechodniów. Mając powyższe na względzie należało uznać, iż stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego zastosowana przez organ jest właściwa w realiach niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nakazu ponoszenia przez skarżących pełnych kosztów utrzymania ogólnodostępnej części przejścia podziemnego Sąd uznał go za bezzasadny, gdyż jak słusznie wskazywał organ, żadna z części zaskarżonej decyzji nie nakładała na skarżących wspomnianego obowiązku. Reasumując, w ocenie Sądu, działanie kontrolowanego organu miało miejsce na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP). Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. bowiem organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny, prowadząc do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, orzekając jak w sentencji wyroku