II GSK 167/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M., W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 587/13 w sprawie ze skargi M. M., W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. M., W. M. solidarnie kwotę 3100 (trzy tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 587/13, oddalił skargę M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. M. i W. M. wystąpili do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie, w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r., pasa drogowego zlokalizowanego w przejściu podziemnym pod ul. T. w rej. Al. S. o łącznej powierzchni 298,7 m2, obejmującej: 249,09 m2 powierzchni poziomu podziemnego (kioski, szalet) oraz 49,61 m2 powierzchni pawilonów naziemnych. W uzupełnieniu wniosku skarżący skrócili wnioskowany okres na okres od [...] do [...] czerwca 2011r. i wskazali, iż opłata za zajęcie pasa drogowego winna zostać ustalona w oparciu o Uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2011 r., w szczególności z uwzględnieniem brzmienia pozycji 9b, kolumna 1D oraz 1E załącznika nr 2 do uchwały. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] działający w imieniu Prezydenta [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w punkcie 1 decyzji zezwolił wnioskodawcom na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. T. w rej. Al. S. o pow. 543,89 m2 na okres 30 dni: od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r.; w punkcie 2 ustalił warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku nr 2 do decyzji; w punkcie 3 ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego pod targowisko w wysokości 16.316,70 zł; w punktach 4 i 5 określił warunki wniesienia opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił metodykę naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego oraz wyjaśnił dlaczego przyjął większą niż wnioskowana przez skarżących powierzchnię zajęcia pasa drogowego, zaliczając do zajmowanej powierzchni targowiska powierzchnię znajdującą się pomiędzy pawilonami handlowo – usługowymi, tzw. obsługę komunikacyjną. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i W. M., wnosząc o: jej zmianę w części ustalającej powierzchnię zajęcia oraz ustalenie nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, adekwatnej do wnioskowanej powierzchni; uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia ustalającego warunki zajęcia pasa drogowego poprzez orzeczenie zwrotu co najmniej 50% kosztów energii elektrycznej zużytej do oświetlenia ogólnodostępnej części przejścia podziemnego niewykorzystywanego na prowadzenie działalności gospodarczej oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty w wysokości 16.316,70 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchyliło zaskarżoną decyzję w punktach 1, 2 i 3 oraz orzekło: w punkcie 1 o zezwoleniu M. i W. M. na zajęcie pasa drogi publicznej na obszarze przejścia podziemnego oraz w pobliżu tego przejścia, zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. T. w rej. Al. S., o łącznej powierzchni 298,70 m2, na okres od [...] czerwca do [...] czerwca 2011r., na prawach wyłączności (w celu funkcjonowania pawilonów handlowych); w punkcie 2 o ustaleniu warunków zajęcia pasa drogowego, zgodnych z punktami 1.1, 1.3 - 1.17 oraz punktem 2 warunków zajęcia pasa drogowego określonych w decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.; w punkcie 3 o ustaleniu opłaty za zajęcie terenu w pasie drogowym w wysokości 10.449,30 zł; w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że niezasadnym było domaganie się od użytkownika targowiska uiszczenia opłaty za całą powierzchnię przejścia podziemnego, z wyłączeniem jedynie klatek schodowych. Opłata za zajęcie pasa drogowego powinna odpowiadać faktycznie zajętej powierzchni, a nie całej powierzchni przejścia, wobec czego wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego SKO oznaczyło w zmienionej wysokości. Za niezasadne organ uznał żądanie stron uchylenia decyzji pierwszej instancji w punkcie 2 warunków zajęcia pasa drogowego (określonych w załączniku nr 2), orzekającym o obowiązku zwrotu co najmniej 50% kosztów energii elektrycznej zużytej do oświetlania ogólnodostępnej części przejścia podziemnego, bowiem żadna część decyzji nie nakładała na strony tego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. i W. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli m.in., iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił przyczyn zastosowania w sprawie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego z załącznika nr 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...].03.2011 r. Zdaniem skarżących zostały również pominięte okoliczności wynikające z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), mające zastosowanie do zarządcy drogi i dotyczące problemu rozliczania zużycia opłat energii elektrycznej za oświetlenia ogólnodostępnej części powierzchni komunikacyjnej przejść podziemnych ponoszonych w całości przez wnoszących skargę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd I instancji, wskazując na treść regulacji określonej w art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., a także w art. 4 powołanej ustawy stwierdził, że elementami pasa drogowego są m.in.: droga, jej części (jezdnia, chodnik), pobocza oraz grunt, stanowiący sam pas drogowy i przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Sąd stwierdził, że różnicowanie stawek opłat w zależności od tego, czy zajęta część pasa drogowego znajduje się na gruncie, czy też pod jego powierzchnią, albo w zależności od rodzaju zajęcia pasa drogowego, bądź kategorii zajmowanej drogi, znajduje zatem oparcie w ustawie o drogach publicznych. WSA podkreślił, że opłata za zajęcie pasa drogowego, stanowiąca daninę publiczną, związana jest z odstępstwem od generalnego zakazu sformułowanego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., który zabrania w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielając zgody na zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi musi mieć możliwość różnicowania opłaty za to zajęcie, w zależności od oceny wpływu zajęcia na zasadniczą funkcję pasa drogowego, którą jest prowadzenie ruchu. Sąd wskazał, że ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu, według jakich kryteriów zostanie dokonane zróżnicowanie czynników określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p., od których uzależniona będzie wysokość poszczególnych stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Rada [...] w Załączniku Nr 2 do uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. przyjęła zatem - racjonalne w jej ocenie - kryteria różnicowania stawek opłat ze względu na przesłanki określone art. 40 ust. 9 u.d.p. W ocenie WSA, zastosowana w sprawie stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego, określona w poz. 14 w kwotach 1 zł za zajęcie 1 m2 innych elementów powierzchni pasa drogowego, i 2 zł za zajęcie 1 m2 pobocza, chodnika, placu lub ciągu pieszego jest w pełni uzasadniona. Sąd podniósł, że wniosek skarżących dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zlokalizowanego w przejściu podziemnym pod ul. T. w rej. Al. S., obejmującego powierzchnię poziomu podziemnego oraz powierzchnię pawilonów naziemnych, celem funkcjonowania w nim pawilonów handlowych. Stoiska handlowe zostały usytuowane w części ciągu komunikacyjnego przejścia podziemnego, co - zdaniem Sądu - nie przesądza, że powstało tam targowisko zorganizowane, do którego zastosowanie mają stawki określone w poz. 9 wskazanego powyżej załącznika Nr 2. Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko organu, iż zamknięcie stoisk nie spowoduje zamknięcia przejścia dla przechodniów. W związku z powyższym WSA uznał, że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego zastosowana przez organ jest właściwa. Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący nakazu ponoszenia przez skarżących pełnych kosztów utrzymania ogólnodostępnej części przejścia podziemnego. Zdaniem WSA, słusznie organ podniósł, iż żadna z części zaskarżonej decyzji nie nakładała na skarżących wspomnianego obowiązku. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że działanie organu miało miejsce na podstawie i w granicach prawa, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, zaś organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. II Skargę kasacyjną złożyli M. i W. M. Wyrok zaskarżyli w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej daj jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego przez ich pominięcie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7, art. 32, art. 87 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 20 pkt 4, art. 39 ust. 4 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że była ona zasadna, co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej szczególności samorządowego kolegium odwoławczego; 2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.) oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięci pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie ustosunkował się merytorycznie do wniesionej skargi. Poza rozważaniami i oceną WSA pozostała argumentacja podnoszona przez skarżących zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu. W ocenie skarżących kasacyjnie, uszło uwadze Sądu, że SKO w W. jako podstawę prawną orzeczenia powołało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który zezwala na uchylenie w części zaskarżonej decyzji, natomiast nie jest podstawą prawną do utrzymania w mocy tej decyzji. Stanowi to zatem przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na jej wydanie bezpodstawny prawnej. Podniesiono również, iż uzasadnienie Sądu I instancji ogranicza się do odwołania się do czterech przepisów ustawy o drogach publicznych i Załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...]. Skarżący kasacyjnie wskazali, że celem zajęcia pasa drogowego było prowadzenie działalności na prawach wyłączności w formie zorganizowanego targowiska. SKO ustalając stawki opłat przyjęło inne stawki niż wymienione w powołanym Załączniku do uchwały Rady [...]. Organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął za podstawę ustalenia opłaty stawkę z poz. 14 "inne cele", a nie stawkę określoną w poz. 9a powołanego Załącznika. Kasator stwierdził także, że niezrozumiałym jest stanowisko Sądu I instancji odnośnie ponoszenia przez skarżących pełnych kosztów energii elektrycznej i utrzymania czystości ogólnodostępnej części przejścia podziemnego. Przyjmując bowiem, że w przejściu podziemnym nikt nie prowadzi działalności gospodarczej – targowiska na podstawie decyzji administracyjnej, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, pełne utrzymanie tego przejścia obciąża zarządcę drogi, tj. Prezydenta [...] – Zarząd Dróg Miejskich. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które w sprawie niniejszej nie wystąpiły. Skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M. i W. M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero ustalenie, że w postępowaniu przed organami oraz przed Sądem I instancji te przepisy nie zostały naruszone, otwiera drogę do oceny sposobu stosowania przepisów prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym i poprawności kontroli tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji. W zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jako naruszone wymieniono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., których naruszenie polegało na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zdaniem NSA, tak postawiony zarzut kasacyjny jest formalnie i merytorycznie nietrafny. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, ale i profesjonalnym, co oznacza, że jej skuteczność zależy od trafności i poprawności zbudowania zarzutu i przedstawienia jego uzasadnienia. Powoduje to konieczność precyzyjnego wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone, na czym naruszenie polegało i kto dopuścił się naruszenia. Dodać należy także, że sąd kasacyjny kontroluje wyrok Sądu I instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany ani do uzupełniania tego zakresu. Pośrednio sąd kasacyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych, ale czyni to zawsze poprzez kontrolę orzeczenia Sądu I instancji. Zatem skarga kasacyjna powinna wskazywać, które działania Sądu I instancji i w jaki sposób naruszały prawo procesowe lub materialne poprzez akceptację wadliwych działań organów administracji. Ogólnikowe powołanie się na określone przepisy Konstytucji RP (art. 2, art. 32, art. 184) i zasady k.p.a. (art. 6 i art. 7) oraz art. 77 k.p.a. (zawierający cztery jednostki redakcyjne), bez wskazania, w jaki sposób organ wymienione przepisy naruszył, wymogu tego nie spełnia. Przepisy konstytucyjne mogłyby zostać naruszone, ale tylko poprzez naruszenie konkretnych przepisów procesowych, gdyż wyrażone w nich zasady konkretyzują przepisy określonych procedur k.p.a. i p.p.s.a. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona nie podniosła skutecznie zarzutu naruszenia przepisów którejkolwiek z nich, to tym samym nie wykazała naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Brak wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje, że wymienione zarzuty są gołosłowne i nie spełniają wymogów ustawowych, zatem muszą być uznane za nieusprawiedliwione. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez wyrok art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., który zdaniem kasatora polega na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego. Z treści art. 141 § 2 p.p.s.a. wynika, że w sprawie, w której oddalono skargę, sporządza się uzasadnienie na żądanie strony złożone w ustawowo określonym terminie. Wyrok objęty skargą kasacyjną posiada uzasadnienie pomimo oddalenia skargi, zatem zostało ono sporządzone, a więc nie mogło dojść do naruszenia tej normy prawnej. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Analiza tej części wyroku wskazuje, że uzasadnienie spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak zgody strony, co do ocen w nim sformułowanych nie oznacza naruszenia wskazanego przepisu. Ma rację kasator, że w podstawie prawnej skarżonej decyzji, częściowo uchylającej decyzję I instancji, a częściowo utrzymującej ją w mocy powołano jedynie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (będący podstawą uchylenia decyzji i orzeczenia reformatoryjnego, co do istoty sprawy), nie powołano natomiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (będącego podstawą utrzymania decyzji w mocy), a Sąd I instancji braku tego nie dostrzegł. Wskazana wada decyzji stanowi uchybienie procesowe, które nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy i jako takie, w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie może być podstawą uchylenia decyzji przez Sąd I instancji ani też, w związku z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego. Mając na uwadze powyższe wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego należało uznać za nieusprawiedliwione. W tej sytuacji sąd kasacyjny, opierając się na stanie faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku, może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Za trafny należy uznać zarzut wadliwie sformułowany na wstępie skargi kasacyjnej, ale prawidłowo sprecyzowany w jej uzasadnieniu, a dotyczący błędnego naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w świetle treści Załącznika nr 2 do uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], określającego stawki za zajęcie pasa drogowego w W. Rację ma kasator, że SKO przyjęło niewłaściwą podstawę ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, gdyż do jej wyliczenia zastosowało stawkę z poz. 14 uchwały, odnoszącą się do "innych celów", a nie stawki określone w poz. 9a Załącznika nr 2 do powołanej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja SKO w kwestii dotyczącej naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego narusza art. 40 ust. 3 w związku z ust. 8 u.d.p. w związku z poz. 9 Załącznika nr 2 do powołanej uchwały. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w realiach rozpoznawanej sprawy przy ustalonym i niekwestionowanym celu tego zajęcia, podstawą wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, powinna być stawka określona w pkt 9 Załącznika nr 2 do uchwały nr [...] "zorganizowane targowiska", a nie jak przyjęto w decyzji, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tej kwestii, pkt 14 Załącznika nr 2 do uchwały - "inne cele". Skoro w Załączniku nr 2 do uchwały wymienionych jest w sposób enumeratywny 13 celów zajęcia pasa drogowego i wśród tych celów w pkt 9 znajduje się cel, na jaki wnioskodawcy chcą zająć pas drogowy (zorganizowanie targowiska w przejściach podziemnych i naziemne), to błędne jest ustalenie opłaty na podstawie punktu 14 Załącznika nr 2 do uchwały, w którym mieszczą się "inne cele", w punkcie tym chodzi bowiem o inne cele, niż te wymienione uprzednio. Ta wada rozstrzygnięcia SKO jest naruszeniem prawa materialnego, gdyż w zaskarżonej decyzji SKO zastosowało niewłaściwe przepisy dla obliczenia stawki opłat. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że przyjęcie podstawy wyliczenia opłaty niekorzystnej dla odwołujących się, było działaniem sprzecznym z treścią art. 139 k.p.a. Sąd I instancji akceptując powyższe naruszenia prawa materialnego dopuścił się naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące ponoszenia kosztów oświetlenia i utrzymania czystości przejścia podziemnego w pełnej wysokości, bowiem takie rozstrzygnięcie nie wynika ani z decyzji II instancji, ani z decyzji I instancji. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 39 ust. 4 u.d.p., utrzymanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, należy do ich posiadaczy. Z powołanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek ponoszenia kosztów utrzymywania czystości i oświetlenia w całym przejściu podziemnym przez podmiot zajmujący jedynie jego część. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując powyższe naruszenie prawa materialnego, przy braku naruszeń przepisów procesowych, skorzystał z treści art. 188 p.p.s.a. i uchylając wyrok Sądu I instancji, orzekł merytorycznie, uchylając decyzję SKO. Skutkiem takiego działania jest konieczność ponownego rozpoznania odwołania wnioskodawców przy uwzględnieniu dokonanej przez NSA wykładni przepisów prawa, których naruszenie stwierdzono. Rozpoznając sprawę ponownie SKO weźmie pod uwagę, że nie było kwestionowane przez wnioskodawców w skardze i w zarzutach kasacyjnych rozstrzygnięcie przyjęte przez SKO, co do wielkości powierzchni objętej wnioskiem i decyzją i w tej kwestii było ono w sposób oczywisty prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że decyzja administracyjna, w szczególności taka jak dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, powinna być precyzyjna i jednoznaczna i sformułowana w sposób wykluczający spory co do praw i obowiązków strony. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.