II SA/Ol 457/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy A odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie A, gm. A. Na ww. postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie wniósł pełnomocnik T. C. – P. B.. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu podano, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia "[...]" zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 30 stycznia 2013 r., co sam potwierdził swoim podpisem. Zażalenie na ww. postanowienie zostało wniesione przez pełnomocnika w dniu 28 stycznia 2013 r. Wyjaśniono, że mimo, iż organ wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych zażalenia (podpisanie), to nie budzi wątpliwości, że termin do wniesienia zażalenia liczy się od złożenia zażalenia, nawet jeśli zawiera ono braki, nie zaś od jego uzupełnienia. Wobec powyższego w ocenie Kolegium należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Na to postanowienie skargę wniósł T. C. wnosząc o jego uchylenie. Wyjaśnił, iż przystępując do oceny zażalenia organ drugiej instancji obowiązany jest w pierwszej kolejności skontrolować, czy podanie (zażalenie) nie zawiera braków formalnych uniemożliwiających wydanie aktu administracyjnego. Dopiero wówczas może przejść do oceny dopuszczalności czy terminowości wniesionego środka odwoławczego. Braki formalne podania uniemożliwiają mu nadanie dalszego biegu, co musi wiązać się z podjęciem innej czynności, pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. Kolegium winno zatem było dostrzec, że podanie zażalenie nie zawiera własnoręcznego podpisu, natomiast organ dopuścił się formalnej oceny podania, które nie wywarło skutku wobec braku własnoręcznego podpisu - tym samym naruszyło prawo. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło ww. skargę w całości i uchyliło własne postanowienie z dnia "[...]" stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie wyjaśnia się, że posłużenie się faksem w celu wniesienia podania powoduje, że do organu wpływa kopia pisma. Takie podanie dotknięte jest brakiem formalnym, nie zawiera bowiem własnoręcznego podpisu osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku przez podpisanie podania. Uzupełnienie braku może nastąpić zarówno przez złożenie podpisu na kopii, która wpłynęła do organu, jak i złożenie oryginału dokumentu, podpisanego przez stronę. Przytoczono również pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012r., II SA/Gd 215/12, mówiący, że w przypadku podania (odwołania, zażalenia) wniesionego faksem, Kolegium winno wezwać stronę pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego w postaci złożenia oryginalnego podpisu. Z tego względu Kolegium, korzystając z uprawnienia art. 54 § 3 ustawy Ppsa postanowiło uwzględnić skargę w ramach swojej właściwości przez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skargę na ww. postanowienie wywiódł T. C. wnosząc o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. W ocenie skarżącego przepis art. 54 § 3 ustawy Ppsa należy stosować w całości, łącznie z nakazem w nim się znajdującym. Według skarżącego naruszenie tego nakazu przez Kolegium oznacza wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 ustawy Ppsa. W ocenie strony Sąd mógłby rozważyć zwrócenie się z pytaniem prawnym do TK, odnośnie zgodności art. 54 § 3 zdanie drugie ustawy Ppsa z art. 2 Konstytucji, w związku z art. 145-148 i 150 Ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 czerwca 2013r. pełnomocnik (P. B.) uczestnika postępowania B. C. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, ewentualnie o zawieszenie postępowania i zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 54 § 3 Ppsa zdanie drugie z art. 2 Konstytucji RP, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, oczywiście tylko w takiej sytuacji, gdy nadal będzie uważał, że winien zastosować autokontrolę. Zasadnicze znaczenie dla sprawy miało to, że skarżone postanowienie zostało podjęte w trybie autokontroli, który to tryb został uregulowany w art. 54 § 3 ppsa W myśl powołanej regulacji, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. do treści tego przepisu dodano zapis: "uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja tego przepisu nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nastąpiło zatem rozszerzenie katalogu rozstrzygnięć w sprawie. Jednocześnie zauważyć należy, iż omawiany przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, a Sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji (tak: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 109/12). Sytuacja taka niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie, co stanowi zdaniem Sądu wystarczający powód do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 54 § 3 zdanie 2 ppsa, w sytuacji gdy organ nadal uzna za zasadne zastosowanie instytucji autokontroli. Sąd nie dopatrzył się na gruncie niniejszej sprawy przesłanek przemawiających za odrzuceniem skargi, o co zwrócił się na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania, ten sam który był pełnomocnikiem skarżącego w sprawie na etapie postępowania administracyjnego. Dostrzec trzeba, że wniosek ten nie został sprecyzowany i nie wskazano konkretnej przyczyny przemawiającej za odrzuceniem skargi. Warto w tym miejscu dodać, że niedopuszczalność skargi z innych przyczyn wystąpi w szczególności, gdy: - skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi; - organizacja społeczna wniesie skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, mimo że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym; - skarga zostanie wniesiona przez osobę nie mogącą być pełnomocnikiem albo nie mającą pełnomocnictwa; - skargę wniesie osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym wypadku (na konkretny akt lub czynność) legitymacji skargowej – na przykład skargę na decyzje Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie ustanowienia kuratora wniesie podmiot nie wymieniony w art. 144 ust. 5 ustawy - Prawo bankowe; zob. teza 13 pkt d do art. 50 (patrz: Komentarz do art. 58, Andrzej Kabat, Wydanie 4, str. 217). Żadna z wymienionych przesłanek nie zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. Zaznaczyć należy, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które ukształtowało się na tle poprzedniej regulacji instytucji autokontroli, zawartej w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, przyjmowano, że na rozstrzygnięcie wydane w tym trybie przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. np. uchwała NSA z dnia 20 marca 1999 r., OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94). Stanowisko to należy uznać za aktualne również na tle aktualnego art. 54 § 3 ppsa. Podobnie niezasadne byłoby zawieszenie postępowania i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prejudycjalnym w kwestii zgodności art. 54 § 3 ppsa zdanie drugie z art. 2 Konstytucji RP. Sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, może uznać za zasadne przedstawienie Trybunału Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy, w przypadku jednak uzasadnionych wątpliwości Sądu, a nie skarżącego. Tymczasem żadnych wątpliwości Sądu nie budzi zgodność wskazanej części przepisu art. 54 § 3 Ppsa z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący zaś nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (patrz: Komentarz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2013r., str. 522). Mając powyższe na uwadze należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 ustawy ppsa.