II OZ 760/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 18 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 605/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 605/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu wniosku Miasta G. – odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie sprzeciwu przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] wyrażającą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego obiektu budowlanego. Wraz ze skargą na powyższą decyzję Miasto G. złożyło wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji grozi skarżącemu znaczną szkodą, gdyż organ uznając, iż planowana inwestycja (targowisko) jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może nakazać rozbiórkę boksów i straganów. Podniesiono, iż przedmiotowe targowisko ma mieć charakter tymczasowy i wiąże się z jego przeniesieniem z innej lokalizacji, na której prowadzona jest inwestycja rewitalizacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a) i podkreślił, iż wstrzymanie wykonania może dotyczyć wyłącznie tych aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Sąd podnosząc, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy aktu administracyjnego, którym organ administracji architektoniczno - budowlanej wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych, stwierdził, że decyzja ta ani nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada na nikogo obowiązku. Charakter prawny takiej decyzji jest najbardziej zbliżony do rozstrzygnięć odmownych, gdyż decyzja o wniesieniu sprzeciwu od zamiaru wykonania określonych robót budowlanych oznacza, że jej adresat będzie musiał powstrzymać się od wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Wobec tego faktu, że decyzja ta nie podlega wykonaniu brak jest możliwości wstrzymania jej wykonania. Sąd podkreślił, że niezrozumiała jest argumentacja podniesiona we wniosku, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do rozbiórki istniejących straganów i boksów. zwłaszcza, iż sprzeciw – decyzja organu I instancji - został doręczony stronie skarżącej w dniu 4 lutego 2013 r. a zatem przed określonym w zgłoszeniu dniem, w którym inwestor zamierzał przystąpić do realizacji inwestycji tj. 11 lutego 2013 r. Zażalenie na w/w postanowienie wniosło Miasto G., reprezentowane przez adwokata M. J., zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Miasto G. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w następstwie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] lutego 2013 r. zgłaszającą sprzeciw wobec zamierzenia budowlanego polegającego na budowie tymczasowego targowiska. W uzasadnieniu zażalenia strona skarżąca zarzuciła, że Sąd błędnie uznał, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż niewstrzymanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie wszczęciem postępowania nakazującego rozbiórkę posadowionych już na nieruchomości elementów tymczasowego targowiska. W obrocie prawnym pozostaje sprzeciw Starosty Gnieźnieńskiego co do przedmiotowej inwestycji. Miasto G. podniosło, że w niniejszej sprawie negatywnymi konsekwencjami, które wywołuje utrzymanie w obrocie wadliwego rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego, jest możliwość wszczęcia przez Starostę Gnieźnieńskiego postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej w postaci tymczasowego targowiska lub też nakazanie jego rozbiórki. Wobec faktu, że ewentualne postępowanie legalizacyjne lub nakazanie rozbiórki skutkować będzie powstaniem dla strony postępowania niepowetowanej szkody oraz zaistnienia nieodwracalnych okoliczności, konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. W ocenie Miasta wstrzymanie wykonania decyzji jest konieczne z uwagi na dalsze możliwe czynności jakie organy administracji publicznej mogą przedsięwziąć w związku z wydanym sprzeciwem. Istnieje zagrożenie, że Starosta Gnieźnieński uzna swoje błędne ustalenia za prawidłowe i wobec bezzasadnego przyjęcia, że handel nie jest usługą i zamierzenie budowlane polegające na budowie tymczasowego wieloasortymentowego targowiska stoi w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakaże rozbiórkę istniejących stanowisk i boksów, co narazi skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody. Skarżący podkreślił, że targowisko to ma charakter tymczasowy i posadowione było w związku z realizowaną inwestycją rewitalizacji targowiska na placu 21 stycznia w G., która to inwestycja możliwa jest wyłącznie dzięki dofinansowaniu przez Unię Europejską. Na czas inwestycji koniecznym było przeniesienie handlujących w inne miejsce, a dzięki swojemu przeznaczeniu i położeniu takim miejscem była sporna działka nr [...]. Zdaniem strony konieczne jest wstrzymanie wykonania decyzji do czasu uzupełnienia przez organ administracji publicznej postępowania poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie co do zasadności podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji sprzeciwu oraz umożliwienie wydania decyzji legalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., gdyż ten właśnie przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Należy podkreślić, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54; P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz, LexisNexis, W-wa 2004, str. 122). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja wnosząca sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego targowiska. Decyzja powyższa nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Jak trafnie wskazał przy tym Sąd pierwszej instancji decyzja o wniesieniu sprzeciwu ma charakter zbliżony do rozstrzygnięcia odmownego, tzn. adresat tej decyzji musi powstrzymać się od wykonania zamierzonych robót, przedstawionych w zgłoszeniu. Decyzja ta nie stanowi podstawy do realizacji planowanej przez inwestora inwestycji. Podkreślić należy, iż postanowienie wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może zastępować ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Nadto przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez organ co do zgłoszenia wykonania tymczasowego targowiska. Przedmiotowa decyzja nie zawiera nakazu rozbiórki, a więc strona nie może skutecznie powoływać się na skutki jakie może wywołać decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Na marginesie zaznaczyć należy, że w niniejszym postępowaniu zażaleniowym Naczelny Sąd Administracyjny bada wyłącznie kwestię zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Kwestie podnoszone w zażaleniu przez skarżącego, dotyczące ewentualnej wadliwości decyzji Wojewody Wielkopolskiego, wychodzą poza zakres niniejszego postępowania zażaleniowego, a zatem pozostają poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił zażalenie