II GSK 299/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. A. S. Spółki z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 512/13 w sprawie ze skargi J. A. S. Spółki z o.o. w T. na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 512/13 oddalił skargę J.A. S. sp. z o.o. w T. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 11 lutego 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek J.A. S. sp. z o.o. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2010 r., o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Jako podstawę wznowienia strona wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: kpa) - strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa - wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia oraz nowe dowody istniejące w dacie rozstrzygnięcia, nieznane organowi wydającemu decyzję. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wobec skarżącej Spółki została wydana decyzja ostateczna, skierowana przez Prezesa ARiMR do postępowania egzekucyjnego, tj. decyzja nr [...] z [...] czerwca 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. , zobowiązująca Spółkę do zwrotu kwoty 43 757,90 zł - jako nienależnie wypłaconej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za okres od 2004 r. do 2008 r. Spółka wyjaśniła, że nie miała wiedzy na temat przebiegu i wyników postępowania toczącego się w tej sprawie od 9 czerwca 2010 r., wszczętego z urzędu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Jedyną osobą upoważnioną do występowania w imieniu Spółki w postępowaniach przed organami ARiMR był jej pełnomocnik – A. S., syn jednego z udziałowców S.sp. z o.o., działający na podstawie udzielonego pisemnego pełnomocnictwa, który zmarł w grudniu 2010 r. Do końca 2012 r. - tj. do czasu odnalezienia w dokumentach zmarłego A. S. korespondencji zawierającej upomnienie w sprawie wykonania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] czerwca 2010 r. – J. S., jako właściciel oraz zarząd spółki, nie mieli wiedzy o zakończeniu prowadzonych postępowań wyjaśniających, a w konsekwencji o wydaniu decyzji. Wobec powyższego strona bez swojej winy pozbawiona została faktycznej możliwości aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym. W dalszym uzasadnieniu wniosku wskazano, że powołana w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2011 r. dokumentacja jednostki certyfikującej B. sp. z o.o. w W. udostępniona [...] stycznia 2013 r., posłużyła organowi w toku postępowania wyjaśniającego do dokonania niekorzystnych z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej Spółki ustaleń faktyczno-prawnych. Treść dokumentów B. sp. z o.o. jest zdaniem Spółki sprzeczna z treścią wywodu uzasadnienia ww. decyzji, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podobnie należy oceniać brak odniesienia się do tych dokumentów w przypadku decyzji Kierownika BP ARiMR w K. z [...] czerwca 2010 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] marca 2013 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 2010 r. została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 8 lipca 2010 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożono dopiero 4 lutego 2013 r. Powyższe oznacza, że został przekroczony jednomiesięczny termin z art. 148 § 1 kpa, zatem odmowa wznowienia postępowania w tej sprawie była uzasadniona. Argumentacja strony odnośnie nierzetelnego wywiązywania się przez ustanowionego pełnomocnika z powierzonych mu wobec Spółki obowiązków nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem niedochowanie należytej staranności przez pełnomocnika powoduje, że jego mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków takiego zachowania. Ustosunkowując się do ustaleń Jednostki Certyfikującej B., na które powoływała się strona, organ odwoławczy stwierdził, że nie mogły być one wzięte pod uwagę w trakcie rozpatrywania sprawy o przyznanie płatności z tytułu ONW ani o ustalenie kwoty do zwrotu z tytułu ONW, bowiem dotyczyły one odrębnej płatności, otrzymywanej w ramach podjęcia innego zobowiązania - rolnośrodowiskowego, przyznanego na podstawie odrębnych przepisów. Beneficjent składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietów ekologicznych podlega corocznej weryfikacji, czy na zgłaszanych gruntach rolnych prowadzi działalność ekologiczną, czy spełnia warunki do jej przyznania. Jednym z tych warunków jest umieszczenie beneficjenta w wykazie Jednostki Certyfikującej producentów, którzy spełnili wymagania do otrzymania płatności z tytułu prowadzenia działalności ekologicznej. Wynik certyfikacji nie mógł być zatem wzięty pod uwagę podczas rozpatrywania sprawy o przyznaniu płatności ONW oraz o ustalenie nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. Były one bowiem rozpatrywane w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie innych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę stwierdził, że ocena prawna dokonana przez organ orzekający jest prawidłowa. Wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że strona, jako osoba prawna była prawidłowo reprezentowana przez umocowanego pełnomocnika, biorącego udział w postępowaniu, któremu skutecznie doręczono decyzję z [...] czerwca 2010 r. w dniu 8 lipca 2010 r. Wniesienie podania o wznowienie postępowania w dniu 11 lutego 2013 r. nastąpiło z oczywistym uchybieniem jednomiesięcznego terminu. Badając natomiast sprawę pod kątem wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa należy wziąć pod uwagę, czy zaistniały nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który tę decyzję wydał. Skarżąca wskazuje na tę okoliczność dowód w postaci dokumentacji jednostki certyfikującej B. sp. z o.o. w W., udostępnionej pełnomocnikowi skarżącej 27 stycznia 2013 r. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że dokumentacja ta nie jest istotna dla rozstrzyganej sprawy, ponieważ odnosi się do płatności otrzymywanej przez skarżącą Spółkę w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, przyznawanego na podstawie odrębnych przepisów. Nie miało to więc znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, która dotyczyła płatności ONW. Okoliczności te były znane organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie, czyli nie spełniały wymogu nowości. Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżyła J.A. S. sp. z o.o. w T. , wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Środek prawny oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez bezpodstawne uznanie, że złożone przy wniosku o wznowienie postępowania dokumenty jednostki certyfikującej B. sp. z o.o. w W. nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie, a w konsekwencji nie mogą stanowić skutecznej podstawy wznowienia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który to przypadek w sprawie nie występuje. Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść wskazanego przepisu w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżąca Spółka, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia wyroku Sądu I instancji powinien zatem zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 kpa "przez bezpodstawne uznanie, że złożone przy wniosku o wznowienie postępowania dokumenty jednostki certyfikującej B. sp. z o.o. w W. nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie, a w konsekwencji nie mogą stanowić skutecznej podstawy wznowienia postępowania w sprawie". Nie budzi wątpliwości, iż powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, określającego jedną z przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie można traktować, jako przepisu naruszonego przez WSA we W. , skoro w sposób oczywisty jest to norma o charakterze procesowym, niestosowana przez Sąd I instancji. Należy zauważyć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Dlatego też w orzecznictwie akcentuje się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Wskazane w powyższym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. Aby zatem poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie sam przepis ustawy - kpa, która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie procedury sądowej. Z powyższych względów, skoro autor skargi kasacyjnej wskazanego przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie powiązał z zarzutem naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, to taki zarzut, jako wadliwie postawiony nie podlega merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że argument strony o pominięciu przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania dokumentów jednostki certyfikującej B. sp. z o.o. w W., jest błędny. Dokumenty te były znane i rozważane. Wynika to z akt administracyjnych, jak i wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dokumentacja uznana została za nieistotną dla rozstrzyganej sprawy, bowiem odnosi się ona do płatności w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, przyznawanego na podstawie odrębnych przepisów. Niezależnie zatem od ich wartości merytorycznej, nie spełniały także wymogu nowości. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.