II SA/Łd 556/11

Dnia 7 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. – R. K. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę. Starosta S. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i S., małżonkom K. pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w miejscowości C., w gminie S. Jak wynika z załączonego projektu prace objęte wnioskiem obejmują budowę zadaszonego tarasu i wymianę pokrycia i części konstrukcji dachowej. Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji złożył Z. Ł., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zdaniem odwołującego się decyzja Starosty S. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nadto narusza interes prawny strony, bowiem pozbawiła Z. Ł. prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, zaś w trakcie postępowania administracyjnego nie dokonano właściwej oceny materiału dowodowego. Odwołujący się wskazał także, iż w jego ocenie bezprawna zmiana sposobu użytkowania spornego budynku ma istotny wpływ na sposób korzystania z sąsiedniej działki stanowiącej jego własność. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Starosty S. z dnia [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że D. i S., małżonkowie K. złożyli w dniu 18 listopada 2010r. wniosek o udzielenie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę. Pismem z dnia 29 listopada 2010r. Starosta S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, po czym pismem z dnia 9 grudnia 2010r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z pytaniem: "czy na przedmiotowej działce rozpoczęto roboty budowlane z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz czy na przedmiotowym terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 23 grudnia 2010r., znak: [...] stwierdził, iż na działce inwestora nie stwierdzono prowadzenia lub wykonania żadnych samowolnych prac budowlanych, wobec żadnego z istniejących na działce obiektów nie nakazano także rozbiórki, a sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-mieszkalnego na mieszkalny została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Dalej Wojewoda wskazała, iż postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta S. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, w tym braku: podpisu i pieczątki projektanta na stronie tytułowej, rysunkach projektu budowlanego i na oświadczeniu o zgodności wykonania projektu z przepisami; załączonych uprawnień budowlanych i zaświadczenia o przynależności do Izby Samorządu Zawodowego autora projektu; uprawomocnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; projektu zagospodarowania działki, (dla przedmiotowego zadania), wykonanego na aktualnej mapie zgodnie z przepisami; Inwestor uzupełnił powyższe, w określonym postanowieniem terminie. Inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, załączając kompletny projekt budowlany do zatwierdzenia, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda podkreślił, że złożony projekt budowlany zawiera oświadczenie osób go wykonujących o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, zatem inwestor wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu powyższe musiało, stosownie do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, skutkować wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ stwierdził, że ze zgromadzonych akt wynika, iż odwołujący się został na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomiony o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i zapoznał się z materiałem dowodowym. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające pozyskując szereg stanowisk właściwych organów pozwalających na sprawdzenie zarzutów skarżącego zgłoszonych w trakcie postępowania, w tym: pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S. z dnia 17 stycznia 2011r. potwierdzające zgodność mapy, na której wykonano projekt zagospodarowania działki z mapą znajdującą się w zasobach Ośrodka oraz kolejne pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., z dnia 17 stycznia 2011r., potwierdzające zakończenie ostateczną decyzją sprawy związanej ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku inwestora, zatem zarzuty odwołującego się należy uznać za bezzasadne. Powyższą decyzję Z. Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu 29 marca 2011r. doręczono mu zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], która zdaniem skarżącego zawiera błędne i sprzeczne uzasadnienie. Skarżący podniósł zarzut, iż decyzję pierwszej instancji Starosta [...] wydał w dniu [...] natomiast skarżący dopiero w dniu 28 stycznia 2011r. otrzymał od Starosty [...] pismo z dnia 13 stycznia 2011r. informujące o możliwość zapoznania się w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie tego materiału. Skarżący wyjaśnił ponadto, że w dniu 31 stycznia 2011r. zapoznając się z treścią zebranego materiału dowodowego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja, która została doręczona wnioskodawcy, a którą w dniu 2 lutego 2011r. doręczono także skarżącemu. Powyższe okoliczność w ocenie skarżącego świadczą o naruszeniu art. 10 k.p.a., przez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym . Nadto w ocenie skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i nie uwzględnia złożonych przez niego wniosków dowodowych. Skarżący wyjaśnił, iż w dniu 13 grudnia 2010r., zażądał przeprowadzenia dowodu na okoliczność zgodności treści wniosku złożonego przez inwestorów w zakresie określenia przedmiotu inwestycji "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego "z aktualnym stanem prawnym . W ocenie skarżącego bowiem z dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku jednoznacznie wynika, że jest to budynek inwentarski wykorzystywany na cele mieszkaniowe i nie ma dokumentu , który w sposób zgodny przepisami prawa dokonywałby zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Przystosowanie oraz użytkowanie tego budynku przez wnioskodawców jako mieszkalnego było wynikiem samowoli budowlanej, którą w ocenie skarżącego starają się oni zalegalizować . Dalej strona wskazała, że przedstawiony projekt był niekompletny, bowiem nie określono w nim granic działki budowlanej, obrysu i układów istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej już zabudowy terenów sąsiednich . Projekt został opracowany na mapie gdzie istnieje zapis "granica sporna", w projekcie brak jest także, w ocenie strony skarżącej, układu uzbrojenia terenu, głównie sieci kanalizacyjnej. Skarżący wskazał, iż jego zdaniem użyty zapis według istniejącego stanu - bez zmian - jest niezgodny ze stanem faktycznym gdyż do tej pory budynek ten jako inwentarski takiej sieci nie posiadał i nie posiada . Nadto dołączona do wniosku dokumentacja nazwana "Rzut piwnic - inwentaryzacja "jest niezgodna ze stanem faktycznym gdyż nie ujmuje znajdujących się tam wykonanych bez pozwolenia przez wnioskodawcę fundamentów pod planowaną budowę tarasu. Fundamenty te wykonano we wrześniu 2009r., czym w ocenie skarżącego naruszono art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego zaskarżona decyzja narusza art. 32 ust 1 pkt 4 a) Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, iż przed wydaniem przedmiotowej decyzji nie zweryfikowano w należyty sposób stanu faktycznego sprawy, gdyż dokonując wizji lokalnej nie ustalono czy faktycznie inwestor rozpoczął prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego roboty budowlane, takie jak: przebudowa elewacji, wymurowanie ceglanych ścian, wybudowanie łazienki, schodów do piwnicy itd. zostały już wykonane bez żadnego pozwolenia co jest wyraźnie stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w protokole oględzin i kontroli z dnia 26 maja 2009r., który to protokół znajduje się w aktach sprawy wraz z dokumentacją fotograficzną . Na załączonych fotografiach w opinii strony skarżącej wyraźnie widać jakie roboty budowlane zostały wykonane w stosunku do budynku zgłoszonego do legalizacji w 2007r. Kończąc skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wznowił postępowanie dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku, a decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko - mieszkalnego na mieszkalny, a więc w ocenie strony zakończył postępowanie, którego w ogóle nie prowadzono. Dodatkowo w ocenie skarżącego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skażonej decyzji , że S. K. przedłożył wymagane dokumenty celem legalizacji samowoli budowlanej ocenione w trybie art. 80 k.p.a. skutkujące umorzeniem postępowania jest jaskrawym przykładem naruszenia prawa gdyż, w sytuacji gdy uprawniony organ dowie się o samowoli budowlanej winien w toku prowadzonego nawet w innym zakresie postępowania ustalić wszystkie okoliczności sprawy , a w przypadku umorzenia tego prowadzonego wcześniej postępowania w innym zakresie ,wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej . W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Oceniając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji stwierdzić trzeba, że nie jest ona uzasadniona, pomimo zasadności niektórych zarzutów podniesionych w skardze. Trafnie skarżący zarzuca, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 10 §1 k.p.a. Powiadomienie w trybie art.10 §1 k.p.a. organ wysłał w dniu 13.01.2011r., skarżący otrzymał je 28.01., tymczasem decyzja został wydana w dniu 20.01.2011r.. Organ wydał zatem rozstrzygnięcie bez upewnienia się, czy wszyscy uczestnicy postępowania mieli realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Takie działanie organu z pewnością zasługuje na dezaprobatę, gdyż narusza zasadę zapewnienia możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, wyrażoną w art. 10 §1 in fine k.p.a.. Działanie takie godzi również w obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, do czego organ administracji zobowiązany jest z mocy art. 8 k.p.a. Przepis ten podkreśla również rolę organu w pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli. Z całą pewnością opisane wyżej działanie temu nie służy. Podzielając zarzuty skarżącego co do tego aspektu postępowania przed organem I instancji zważyć jednak należy, że wskazane uchybienia nie miały wpływu na wynik postępowania. Naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 §1 k.p.a. nastąpiło bowiem dopiero w końcowym stadium postępowania przed organem I instancji. Skarżący czynnie uczestniczył w postępowaniu od początku, został powiadomiony o jego wszczęciu, korzystał z możliwości zgłaszania zarzutów i wniosków dowodowych. Organ zaś wnioski te uwzględnił, prowadząc m.in. postępowanie w celu wyjaśnienia kwestii granic nieruchomości inwestorów i skarżącego oraz zarzutu, że wniosek inwestorów dotyczy rozbudowy budynku użytkowanego w warunkach samowoli budowlanej. Wyniki tego postępowania zostały omówione w uzasadnieniach decyzji zarówno Starosty [...], jak i Wojewody [...]. Podkreślenia wymaga, że wyjaśnianie tych spornych kwestii odbywało się na podstawie dokumentów znanych Z.Ł., są to bowiem decyzja PINB w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oraz postanowienia sadu powszechnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości skarżącego i inwestorów.. W obydwu tych postępowaniach skarżący uczestniczył, znana mu jest treść tych rozstrzygnięć. Powyższe dowodzi, że niewątpliwe, omówione wyżej uchybienia zasadom postępowania nie miały wpływu na jego wynik, skarżący bowiem czynnie w nim uczestniczył. Tymczasem zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a warunkiem wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Skoro zaś pomimo niezapewnienia udziału na pewnym etapie postępowania uczestnik miał możliwość zgłaszania wszelkich uwag, zarzutów i wniosków dowodowych, stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie Nietrafny jest zarzut nieprawidłowej oceny materiału dowodowego. Organy w sposób nie naruszający reguł wynikających z art. 107 §3 k.p.a. wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. W toku postępowania wyjaśnione zostały także wskazywane przez skarżącego kwestie spornej granicy, projekt został uzupełniony zgodnie ze wskazaniami organu. Należy pamiętać, że rozbudowa dotyczy budowy tarasu od strony wewnętrznej działki, przebieg granicy między nieruchomościami inwestorów i skarżącego nie miał pierwszorzędnego znaczenia. Nietrafny jest wniosek skarżącego, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego to jest kwestii samowoli budowlanej budynku podlegającego rozbudowie. W zasadzie zarzuty skarżącego sprowadzają się do zarzutu samowoli budowlanej na nieruchomości inwestorów, polegającej na bezprawnej zmianie sposobu użytkowania budynku objętego wnioskiem w sprawie niniejszej. Tymczasem organ tę kwestię wyjaśnił, bowiem ustalił w organach nadzoru budowlanego, właściwych w kwestii samowoli budowlanej, iż postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku obecnie mieszkalnego zostało ostatecznie rozstrzygnięte decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie. PINB stwierdził, że zmieniony sposób użytkowania nie narusza przepisów prawa budowlanego, nie zagraża bezpieczeństwu, przeprowadzone prace budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Ostateczne rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego przesądza zatem tę kwestię – organ architektoniczno budowlany nie ma uprawnień, by kwestionować powyższe rozstrzygnięcie, co więcej jest zobligowany do przyjęcia, iż budynek inwestorów, obecny sposób jego użytkowania nie jest dotknięty samowolą budowlaną. Trafna jest też konstatacja organów w niniejszej sprawie, że budynek podlegający rozbudowie to budynek mieszkalny, użytkowany w granicach prawem przewidzianych. Wobec tego zarzut skarżącego, że organy nie wyjaśniły dostatecznie kwestii stanu prawnego budynku jest niezasadny. Zarzuty skarżącego związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku z inwentarskiego na w istocie sprowadzają się do sposobu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego i wydanych w tamtej sprawie rozstrzygnięć. W niniejszym postępowaniu nie mogą one jednakże odnieść skutku. Dopóty bowiem, dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...], kończąca postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, potwierdzająca w istocie użytkowanie zgodne z prawem, brak podstaw do przyjęcia, że inwestorzy użytkują bezprawnie swój budynek jako mieszkalny. Decyzją tą związane są zarówno organy architektoniczno- budowlane, jak i sąd administracyjny. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.), zaś sprawa prowadzona w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku to zarówno sprawa odmiennej materii, jak i prowadzona przez zupełnie inne organy. Z uwagi na powyższe, nie znajdując podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną podstaw prawnych m.o.