II OSK 709/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/13 w sprawie ze skargi E. S. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i stwierdzenia zdatności budynku do użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. S. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i stwierdzenia zdatności budynku do użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], PINB [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w W. i stwierdzającej zdatność do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor przedstawił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], o warunkach zabudowy oraz inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną, z której wynika, że budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani niedopuszczalnie nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. W dniu 27 marca 2012 r. E. S., J. P. oraz A. K. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, z uwagi na fakt, że jako strony bez własnej winy nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu. Ostatecznie w administracyjnym toku instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], PINB [...] wznowił na żądanie strony postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], PINB [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], i stwierdził zdatność do użytkowania ww. budynku. Odwołanie od ww. decyzji złożyła E. S.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB [...] Nr [...]. Stwierdził, że PINB [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a ponadto ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę uwzględnił wytyczne wskazane przez organ II instancji zawarte w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...]. Organ odwoławczy przywołał stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09. Ponadto wskazał, że organ I instancji pismem z dnia 16 lipca 2012 r. wezwał wnioskodawczynię S. G. do sprecyzowania żądania z dnia 20 sierpnia 2007 r. tzn. czy S. G. żąda legalizacji tylko części rozbudowanej przedmiotowego budynku, czy też legalizacji całego budynku. W związku z ww. wezwaniem do PINB [...] zgłosiła się B. W. – pełnomocnik S. G. i oświadczyła, że żąda legalizacji całego ww. budynku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w którym kwestionowana jest prawidłowość ustaleń PINB [...] w zakresie daty rozbudowy spornego obiektu, organ odwoławczy zauważył, że kluczowym dowodem w sprawie są oświadczenia S. G. oraz B. G. z dnia 19 maja 2008 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zgodnie z ww. oświadczeniami: "zrealizowana rozbudowa budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w W. dokonana została od lutego 1993 do czerwca 1994 r.". Ponadto, odwołując się do stanowiska E. S., że miało miejsce: "rażące naruszenie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przez jego niezastosowanie w sprawię, organ II instancji wyjaśnił, że w związku z tym, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego została wykonana w latach 1993-1994 nie będą miały zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., tylko poprzedniej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W myśl art. 103 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy. Przy tym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. Również przepisy dotychczasowe należy stosować w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. i zakończonych przed tą datą decyzją ostateczną. Stanowi o tym przepis art. 103 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. S. i A. K.. E.S. w swojej skardze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. A. K. w swojej skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący w obu skargach postawili zaskarżonej decyzji tożsame zarzuty, tj. dotyczące przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji która ustala prawa i obowiązki wnioskodawcy w oparciu o błędne zweryfikowane fakty, a w szczególności o przyjęciu oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do okresu wykonania prac budowlanych podczas gdy ze zgromadzonych materiałów w sprawie jasno wynika, że prace były prowadzone w okresie późniejszym niż podane w oświadczeniach. Ponadto organ I instancji nie zbadał prawa wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością; - naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) poprzez odmowę jego zastosowania; - naruszenie art. 53 i art. 56 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.); rażące naruszenie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przez jego niezastosowanie w sprawie. Ponadto w obu skargach zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. poprzez błędne ustalenia co do stanu faktycznego, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane w sprawie; oraz art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W dniu 16 października 2013 r. skarżąca E. S. złożyła pismo, w którym wniosła o zawieszenie postępowania. Ponadto do protokołu z rozprawy podała, że wnosi o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie poinformowała, że dopiero zamierza złożyć taki wniosek do organu administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Składa do akt pismo procesowe wraz z odpisami dla strony przeciwnej. Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/13, oddalając skargę wskazał, że zaistnienie pozytywnych przesłanek legalizacyjnych i brak konieczności doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem winno zakończyć się wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., którego podstawą jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestorka w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. przedstawiła wymagane dokumenty, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a we wznowionym postępowaniu organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], i stwierdzając zdatność do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w W.. Z powyższego wynika, że organy obu instancji dokonały prawidłowo oceny materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynika, że zaistniały podstawy do legalizacji przedmiotowego budynku (ustalono datę budowy na okres przed 1 stycznia 1995 r.; nie stwierdzono by S. G. złożyła fałszywe oświadczenia w tym zakresie; prawidłowo oceniono oświadczenia inwestorski, w tym złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej; skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, który by tą ocenę podważył). Odnosząc się do przedstawionych przez stronę skarżącą zdjęć ukazujących zabudowaną nieruchomość z góry, Sąd ocenił, że nie można stwierdzić na ich podstawie czy zostały one wykonane z tej samej wysokości i odzwierciedlają różnicę w gabarytach budynku w różnych okresach czasu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła E. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji pomimo, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie; - art. 48 i art. 49a w związku z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na jego braku zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48, art. 49a i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 103 ust. 2 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Cytowany przepis odnosi się do obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, w stosunku do których przed 1 stycznia 1995 r. między innymi zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wszczęcie postępowania administracyjnego polega zaś na prowadzeniu określonych czynności procesowych, w tym np. kontrolnych na nieruchomości. Jak wynika zaś z akt sprawy właściwy organ do spraw architektury w 1993 roku przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając jednoznacznie, że znajduje się tam budynek jednorodzinny. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z dnia 9 grudnia 1993 r. Wynika z tego, że było w sprawie tego budynku prowadzone postępowanie, jednak organ nie podjął działań celem ustalenia czy jest to samowola budowlana, w konsekwencji nie przeprowadził postępowania legalizacyjnego. Natomiast nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie ustalenie motywów z jakich właściwy organ architektury nie podjął przewidzianych prawem działań celem likwidacji stanu samowoli budowlanej. Faktem jest, że już w 1993 roku organ wiedział o istnieniu budynku i mógł tym samym podjąć odpowiednie kroki prawne w ramach posiadanych kompetencji. Brak właściwej reakcji organu administracyjnego nie zmienia ogólnej oceny, że w sposób uprawniony należy przyjąć, że postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku zostało wszczęte jeszcze przed 1 stycznia 1995 r. Oględziny budynku nastąpiły w 1993 r. Tak zaistniały stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., co uprawniało aktualnie organy nadzoru budowlanego do zastosowania postępowania legalizacyjnego z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Dla prawidłowości zastosowania trybu legalizacyjnego nie ma natomiast fakt prowadzenia rozbudowy tego budynku w kolejnych latach. Zdjęcie lotnicze z 1995 r. potwierdza bowiem istnienie przedmiotowego budynku jednorodzinnego i to, że były tam przed wykonaniem w 1995 r. zdjęcia prowadzone "jakieś" roboty budowlane związane z rozbudową tego budynku. Wystarczającą okolicznością dla zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. był fakt dokonania oględzin nieruchomości w 1993 r. Dlatego brak jest podstaw do uznania, że organy administracyjne i Sąd I instancji wadliwie ustaliły datę budowy budynku jednorodzinnego na przełom lat 1993/1994, opierając się na oświadczeniu S. G.. Oznacza to, że kwestia sporna dotycząca daty zakończenia przedmiotowej samowoli związanej z jej rozbudową nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem ani materiał zdjęciowy, ani ustalenia w zakresie okresu tzw. rozbudowy, ani inne dowody powstałe po 1993 roku nie mają wpływu na powyższą ocenę. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zdjęcia lotnicze nie stanowią miarodajnego dowodu w sprawie, zaś oświadczenie inwestorski złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej ma decydująca moc dowodową. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do istotnych wad w zakresie postępowania dowodowego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji należało ocenić prawidłowym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Z tych względów brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 i art. 49a Prawa budowlanego z 1994 r. Poza tym kwestia zastosowania trybu legalizacyjnego nie ma znaczenia dla uzyskania w tej sprawie stanu zgodnego z prawem. W trakcie postępowania legalizacyjnego przedstawiono bowiem decyzję o warunkach zabudowy oraz inwentaryzację powykonawczą, z których wynika, że przedmiotowa samowola nie narusza przepisów dotyczących planowania przestrzennego i innych w tym techniczno-budowlanych. Tym samym niezależnie od zastosowanego trybu legalizacyjnego (bo art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. opiera się na podobnych przesłankach legalizacyjnych, co art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) został osiągnięty zasadniczy cel legalizacji samowoli budowlanej, tj. uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.