IV SA/Gl 613/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy służby więziennej uchyla zaskarżone orzeczenie i określa, że nie może być ono wykonane. W orzeczeniu z dnia [...] r. Nr [...], Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w K. stwierdziła niezdolność skarżącej B.K. do służby w Służbie Więziennej. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższego orzeczenia, Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w K., w orzeczeniu z dnia [...]r. Nr [...] wskazała, że u skarżącej rozpoznano osłabienie ostrości wzroku obu oczu z wysoką korekcją oraz stwierdzono braki w uzębieniu z utratą powierzchni żucia rzędu 18 %. Wymieniona Komisja stwierdziła niezdolność skarżącej do służby w Służbie Więziennej. Następnie w skorygowanym wypisie z orzeczenia z dnia [...]r. Nr [...], Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w K., w części formularza urzędowego tego orzeczenia, przeznaczonej na jego uzasadnienie, wskazała podstawę prawną tego orzeczenia, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej (Dz.U. Nr 20. poz.108). W skardze wniesionej od powyższego orzeczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B.K. zarzuciła, że przy wydaniu orzeczenia doszło do naruszenia art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Podniosła również zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, według którego komisje lekarskie oceniają zdolność do służby, na podstawie badań lekarskich oraz przepisu § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, który nakazuje uwzględniać w procesie orzeczniczym wyniki badań specjalistycznych. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone orzeczenie nie spełnia warunków określonych w art. 107 K.p.a., gdyż podstawa prawna orzeczenia została przedstawiona w postaci skrótów, a ponadto wskazano nie istniejący akt prawny, oznaczenie strony nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, kogo dotyczy orzeczenie (brak danych niepowtarzalnych). Wskazała, że orzeczenie zostało podpisane tylko przez jednego członka organu wydającego to orzeczenie i nie zawiera pouczenia o dopuszczalności wniesienia środków zaskarżenia. Ponadto zarzuciła wadliwość uzasadnienia orzeczenia. Podniosła zarzut braku wskazania precyzyjnej kwalifikacji orzeczniczej, tj. wskazanie dwóch różnych podstaw i w konsekwencji zakwalifikowanie jednego stanu faktycznego w różny sposób na podstawie tych samych przepisów. Skarżąca wskazała, że organ naruszył także przepis § 23 cytowanego rozporządzenia, według którego orzeczenie ustalające niezdolność do służby powinno być szczegółowo uzasadnione i podniosła, że wobec tego doszło również do naruszenia zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zawartej w art. 8 K.p.a. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w obszernym uzasadnieniu wskazał argumenty, na podstawie których uznał zarzuty skarżącej za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu rozstrzygnięcia doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie wskazać należało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, komisje lekarskie MSWiA działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, dotyczące ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 930/11). Podkreślenia przy tym wymaga, że tryb postępowania komisji lekarskich, podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.). Jednakże okoliczność, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne, tj. przepisy wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach nieuregulowanych w rozporządzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Łodzi z dnia 19 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1446/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, do orzeczeń komisji lekarskich, wymienionych w § 10 ust. 1 rozporządzenia - ustalających stopień zdolności kandydatów do służby - mają zastosowanie przepisy określające warunki formalne decyzji administracyjnych, w tym art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego również K.p.a.), według którego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej (wskazanie konkretnych przepisów, tj. artykułów, paragrafów, ewentualnie innych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, z jednoczesnym określeniem aktu normatywnego przez wskazanie jego tytułu, daty wydania i publikatora), rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a także uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniające warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast zaskarżone w przedmiotowym postępowaniu orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Wskazać ponadto należało, że akta administracyjne zawierają "wypis" orzeczenia, w którym Okręgowa Komisja Lekarska - w części formularza urzędowego orzeczenia, przeznaczonej na jego uzasadnienie, dodała podstawę prawną tego orzeczenia, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej (Dz.U. Nr 20. poz.108). Jednakże dokonanie opisanej czynności – wbrew zamiarom Przewodniczącej Okręgowej Komisji Lekarskiej, wyrażonym w treści pisma z dnia [...]r., skierowanego do skarżącej – nie prowadzi do "skorygowania" przedmiotowego orzeczenia. Obowiązujące przepisy postępowania nie przewidują bowiem możliwości korekty lub uzupełnienia orzeczenia poprzez sporządzenie wypisu tego orzeczenia. Z istoty odpisu orzeczenia wynika bowiem, że nie może zawierać treści, które zostały pominięte w samym orzeczeniu. Ponadto wskazanie właściwego rozporządzenia, tj. wymienienie jego daty, tytułu i publikatora - w części formularza urzędowego orzeczenia, przeznaczonej na uzasadnienie - nie zastępuje tego uzasadnienia. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej – warunki, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji, zostały określone w art. 107 § 3 k.p.a., według którego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowi równocześnie naruszenie zasad zawartych w art. 8 i art. 11 K.p.a., według których organ jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz do dołożenia szczególnej staranności przy uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Całkowite pominięcie przez organ uzasadnienia orzeczenia, uniemożliwiło także kontrolę zgodności z prawem stwierdzeń organu, będących podstawą rozstrzygnięcia oraz kontrolę zgodności postępowania w sprawie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych powodów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający uwzględni powyższe wskazania i uzupełni braki orzeczenia, zgodnie z wyżej cytowanym art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 152 P.p.s.a. stanowił podstawę orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.