II GZ 501/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. G. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1017/13 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1017/13, odmówił Przedsiębiorstwu G. Spółce z o.o. w K. wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, z następującym uzasadnieniem. W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. Spółka G. zawarła wniosek o jej wstrzymanie. W uzasadnieniu wskazano, że wykonanie decyzji doprowadzi do utraty dochodów z czterech punktów gier, zaś automaty dotychczas eksploatowane (8 sztuk) w województwie śląskim stracą swoją wartość. Zaprzestanie prowadzenia działalności spowoduje ponadto odpowiedzialność odszkodowawczą w stosunku do dwóch pracowników Spółki oraz czterech podmiotów wynajmujących lokale. Z przyczyn leżących po stronie Spółki pracownicy stracą pracę, a wynajmujący dochód z najmu. Podano, że Spółka straci trwale część struktury organizacyjnej, której odbudowanie będzie niemożliwe lub bardzo utrudnione i długotrwałe. Wymagane stanie się ponadto przełamanie utraty zaufania do Spółki. Zdaniem skarżącej wykonanie decyzji spowoduje utratę przez Skarb Państwa wpływów z podatku od gier, które obecnie łącznie wynoszą 8000 zł miesięcznie. Po prawomocnym zakończeniu postępowania przed Sądem Skarb Państwa dodatkowo poniesie odpowiedzialność za szkodę wynikającą z wykonania zaskarżonej decyzji, co nie jest zgodnie z interesem publicznym. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, ze okoliczności podane przez stronę stanowią naturalne następstwa wydania decyzji o cofnięciu rejestracji automatu do gier. Zdaniem Sądu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oznaczałoby w istocie uznanie, że pewien typ aktów z natury rzeczy zawsze będzie wiązał się z przyznaniem ochrony tymczasowej, co w oczywisty sposób kłóci się z zasadą wynikającą z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że fakt, iż ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkować będzie zasądzeniem odszkodowania od Skarbu Państwa, świadczy w istocie o odwracalności skutków zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] marca 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "naturalne", jak to określił Sąd, skutki wydania zaskarżonej decyzji nie mogą uzasadniać wstrzymania jej wykonalności, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wbrew stanowisku WSA w G., trudne do odwrócenia skutki nie muszą mieć jakiegoś szczególnego, nietypowego charakteru. Sam fakt, że dany skutek jest naturalny w sytuacji wydania określonego rodzaju aktu lub czynności nie przesądza sam w sobie o tym, że skarżącej nie można przyznać ochrony tymczasowej. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był ocenić, czy podnoszone przez skarżącą we wniosku okoliczności, takie jak utrata wartości eksploatowanych przez Spółkę automatów, konieczność rozwiązania stosunków pracy i najmu związanych z prowadzeniem działalności, a także uszczuplenie przychodów Skarbu Państwa z tytułu podatku od gier i ewentualna przyszła odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa, powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, której odwrócenie będzie wymagało szczególnych nakładów i środków. Skarżący podkreślił ponadto, że Sąd I instancji błędnie przyjął w treści postanowienia i jego uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych, podczas gdy decyzja ta dotyczyła cofnięcia pozwolenia na prowadzenie gier. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd może zatem uwzględnić wniosek, jeżeli zachodzi ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ograniczył się do wskazania, iż okoliczności przedstawione przez skarżącą stanowią naturalne następstwa wydania decyzji o cofnięciu rejestracji automatu do gier. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest błędne. Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a nie – jak wskazano w treści zaskarżonego postanowienia – cofnięcie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Jest to okoliczność o tyle istotna, że analiza przesłanki "trudnych do odwrócenia skutków" w odniesieniu do decyzji cofającej zezwolenie może prowadzić do odmiennych wniosków niż w przypadku decyzji dotyczącej cofnięcia rejestracji automatu. Po drugie, Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, takie jak: utrata dochodów, utrata wartości automatów, zwolnienie pracowników oraz odpowiedzialność odszkodowawcza względem nich, rozwiązanie umów najmu, utrata struktury organizacyjnej Spółki oraz utrata zaufania na rynku. Sąd rozpoznający wniosek powinien był odnieść powyższe okoliczności do przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., ocenić ich wiarygodność i uzasadnić, dlaczego przemawiają one, bądź też nie przemawiają za przyznaniem stronie ochrony tymczasowej. Sąd I instancji powinien był zatem zbadać, czy i w jakim zakresie wykonanie decyzji wpłynie na dalsze prowadzenie działalności oraz funkcjonowanie Spółki oraz czy cofnięcie zezwolenia spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bądź też czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie Sądu I instancji, że opisane we wniosku okoliczności są naturalnym następstwem wydania decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 18 marca 2013 r. (o błędnie wskazanym przedmiocie) jest niewystarczające z punktu widzenia omawianego przepisu. Zauważyć w tym miejscu wypada, że sam fakt, iż dana okoliczność jest "naturalnym następstwem" określonej decyzji, nie przesądza jeszcze, że jej wykonanie nie może nieść za sobą niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkować będzie zasądzeniem odszkodowania od Skarbu Państwa, co świadczy w istocie o odwracalności skutków zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest instytucją odrębną i niezależną od instytucji odszkodowania, jego istotą jest możliwość przyznania stronie ochrony tymczasowej, tj. do czasu wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie, w przypadku ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.