VIII SAB/Wa 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w [...] na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada [...] w W. (dalej: skarżąca) pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wystąpiła do Ministra Finansów (dalej: organ) z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") następujących informacji: 1) kiedy M. S., obecnie Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej, została pracownikiem Ministerstwa Finansów przed 2009 r., danych dotyczących konkursu, daty ogłoszenia, numeru konkursu, nazwy i opisu stanowiska, składu komisji konkursowej, protokołu komisji z wyboru najlepszego kandydata; 2) kiedy i w jaki sposób zakończyła pracę rozpoczętą przed 2009 r. łącznie z przekazaniem dokumentu wskazującego sposób zakończenia pracy w Ministerstwie Finansów; 3) kiedy została pracownikiem Ministerstwa Finansów w 2011 r. lub 2012 r., danych dotyczących konkursu: daty ogłoszenia, numeru konkursu, nazwy i opisu stanowiska, składu komisji konkursowej, protokołu komisji z wyboru najlepszego kandydata. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) udostępniono skarżącej w trybie art. 1 ust. 1, art. 2. art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 6 u.d.i.p. informację publiczną w żądanym zakresie. Mianowicie poinformowano, że M. S. z dniem [...] kwietnia 2004 r. została przeniesiona z Urzędu Skarbowego [...]-[...] do pracy w Ministerstwie Finansów w Biurze Wymiany Informacji o VAT, Ośrodek Zamiejscowy w K. na podstawie art. 53 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 49, poz. 483 ze zm.; dalej: "u.s.c."). Z dniem [...] czerwca 2006 r. M. S. została przeniesiona z Ministerstwa Finansów, Ośrodka Zamiejscowego w K. do pracy w Biurze Wymiany Informacji Podatkowych w K. przy Izbie Skarbowej w P. na podstawie art. 53 u.s.c. M. S. została ponownie zatrudniona w Ministerstwie Finansów z dniem [...] kwietnia 2012 r. w wyniku przeniesienia z Ministerstwa Spraw Zagranicznych na podstawie art. 64 u.s.c. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] skarżąca ponownie zwróciła się z prośbą o uzupełnienie otrzymanej odpowiedzi: w zakresie daty i sposobu zakończenia pracy rozpoczętej przed 2009 r. łącznie z przekazaniem dokumentu wskazującego sposób zakończenia pracy w Ministerstwie Finansów oraz udzielenie informacji odnośnie stanowiska na jakim była zatrudniona M. S. w Ministerstwie Finansów bezpośrednio przed przeniesieniem [...] czerwca 2006 r. z Ministerstwa Finansów do Ośrodka Zamiejscowego w K. przy Izbie Skarbowej w P. Nadto skarżąca zwróciła się o przekazanie w trybie art. 1 ust. 1, art. 2. art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 6 u.d.i.p. wszystkich zakresów czynności M. S. obowiązujących w trakcie wszystkich okresów jej pracy w Ministerstwie Finansów. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] organ poinformował skarżącą, że z dniem [...] czerwca 2006 r. M. S. na podstawie art. 53 u.s.c. została przeniesiona z Ministerstwa Finansów, Ośrodka Zamiejscowego w K. do pracy w Biurze Wymiany Informacji Podatkowych w K. przy Izbie Skarbowej w P.. Nadto poinformował, że M. S. bezpośrednio przed przeniesieniem z dniem [...] czerwca 2006 r. z Ministerstwa Finansów zajmowała stanowisko naczelnika wydziału. Odnośnie natomiast zakresów czynności M. S. organ poinformował skarżącą, że z uwagi na fakt, iż zakresy czynności znajdujące się w aktach osobowych M. S. są dokumentami ad personam, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2013 r. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że zakres czynności M. S. ma związek z pełnieniem przez nią funkcji w zakładzie pracy. Wobec tego zdaniem skarżącej stanowią informacje publiczną, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Skarżąca zarzuciła zatem naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1 , art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie wniosła o: 1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; 2) włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że nie jest to informacja publiczna oraz czy zachodzą przesłanki do ewentualnego wyłączenia jej jawności; 3) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., iż rozpatrzył wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. i pismem z dnia [...] marca 2013 r. udzielił żądanych informacji. Zauważył, iż w piśmie tym wskazano, że dokumenty o których udostępnienie wystąpiła skarżąca tj. zakresy czynności są dokumentami ad personam i nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Ministrowi Finansów bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Art. 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia zakresów czynności M. S. obowiązujących ją w trakcie wszystkich okresów jej pracy w Ministerstwie Finansów stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ informacje te uznał bowiem jako dokumenty ad personam, czyli za niestanowiące informacji publicznej. Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną wskazać należy na wyrok w sprawie sygn. akt I OSK 1035/10 z dnia 14 września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał w nim, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość wytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zajął stanowisko, że zakresy czynności pracowników merytorycznych, wchodzących w skład korpusu służby cywilnej organów administracji publicznej stanowią informację publiczną. Dlatego też nie podziela stanowiska Ministra Finansów, że tego rodzaju informacje są dokumentami ad personam. Taka informacja – w postaci zakresu czynności – nie może korzystać z ochrony, ponieważ jest bezpośrednio związana z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznej. Zauważyć bowiem należy, iż zapis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym ograniczenie udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, zawiera ustawowe ograniczenie prawa do prywatności. Do warunków powierzenia i wykonywania funkcji należą zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona. Osoba będąca członkiem korpusu służby cywilnej jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a informacja o zakresie wykonywanych przez nią czynności służbowych ma związek z pełnieniem tej funkcji, dotyczy bowiem warunków powierzenia i wykonywania funkcji. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie, nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Minister Finansów powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej organizacji związkowej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.