I OSK 1159/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 964/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta Pułtuski orzekł: 1/ w części graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w gminie P. zmienić przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], tj. odcinek granicy przebiegającej od punktu granicznego 1524 do punktu granicznego 1495 zmienić na odcinek przebiegający od punktu granicznego 1524 do punktu granicznego 1938; 2/ w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w gminie P.: a) w jednostce rejestrowej G.413, w której jako właściciel wpisany jest J. M., zmienić powierzchnię działki nr [...] z [...]ha na [...]ha, b) w jednostce rejestrowej G.202, w której jako właściciel wpisana jest J. J., zmienić powierzchnię działki nr [...] z [...]ha na [...]ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2013 r. J. M. zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o uzupełnienie "rozstrzygnięcia" decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., poprzez dopisanie w pkt 1 po słowach "od punktu granicznego 1524 do punktu granicznego 1938" po przecinku słów "z pominięciem punktów granicznych pierwotnie ustalonych - obwodnica nieruchomości nr [...] - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. w żądanym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził m.in., że wniosek nie dotyczy uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., lecz zacytowanej w nim treści rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w ciągu czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie, inaczej zwane sentencją, jest składnikiem decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.) kształtującym sytuację prawną strony (konkretyzującym uprawnienie bądź nakładającym obowiązek) albo stanowiącym o zakończeniu postępowania bez orzekania w sprawie co do jej istoty (np. umorzenie postępowania). Nie mogą być uznane za rozstrzygnięcie decyzji te jej składniki, które nie spełniają powyższych warunków. Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. jest ta jej część, która stanowi o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (słowa: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję"). Wniosek skarżącego o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nie dotyczył tak rozumianego rozstrzygnięcia, lecz dotyczył uzupełnienia - jak to określił skarżący – "rozstrzygnięcia" decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. poprzez dopisanie w pkt 1 po słowach "od punktu granicznego 1524 do punktu granicznego 1938" po przecinku słów "z pominięciem punktów granicznych pierwotnie ustalonych - obwodnica nieruchomości nr [...] - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Ten fragment decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wskazuje jedynie na rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., stąd zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówiono uzupełnienia rzeczywistego rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Uwzględnienie wniosku skarżącego mogłoby skutkować istnieniem wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., gdyż z jednej strony decyzją tą utrzymano by w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., a z drugiej - w treści decyzji organu odwoławczego wskazywano by na treść decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. odmienną od treści rzeczywistej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. skargę kasacyjną wniósł J. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 24a ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 47 i § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38. poz. 454 ze zm.), pomimo braku ku temu podstaw, a niezastosowanie art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ust. 1 i 2, art. 39 ww. ustawy oraz § 36 ww. rozporządzenia, pomimo istnienia sporu granicznego pomiędzy stronami postępowania w przedmiocie sprostowania omyłki, a także naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącego; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. poprzez brak uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo niekompletności tego rozstrzygnięcia, b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, c/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ administracji publicznej zasady informowania i przekonywania, d/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., poprzez sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] z przekroczeniem trybu wskazanego w tym przepisie, e/ art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku, pomimo braku ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, f/ art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym, w konsekwencji oparcia tego orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym, a także zaaprobowania wadliwie ustalonego stanu faktycznego przez organ administracji publicznej, g/ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz - w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej - o zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a. i nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przede wszystkim należy, że mimo bardzo szerokiego określenia w skardze kasacyjnej zarzutów skierowanych przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważyć może jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 111 § 1 k.p.a. Wyłącznie bowiem ten zarzut znajduje się w granicach sprawy rozstrzygniętej przez organ administracji publicznej i skontrolowanej następnie przez Sąd I instancji. Pozostałe zarzuty, czy to naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, umotywowane zostały w taki sposób, że oczywiste jest, że autor skargi kasacyjnej dąży do podważenia merytorycznej treści decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Pułtuskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem decyzje te zostały już skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., IV SA/Wa 892/13, oddalił skargę J. M., uznając wydane decyzje za legalne. Przedmiot niniejszej sprawy wyznaczony jest wyłącznie przez postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji tego samego organu z dnia [...] lutego 2013 r., o co wnosił J. M. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis ten wyczerpująco wymienia te elementy decyzji, co do których można wnosić o ich uzupełnienie. Skarżący, pismem z dnia 28 lutego 2013 r., zwrócił się do organu odwoławczego o uzupełnienie rozstrzygnięcia jego decyzji poprzez dopisanie w pkt 1 decyzji kolejnych słów dotyczących punktów granicznych, które skarżący uważa za sporne. Tymczasem treścią rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego, której uzupełnienia domagał się skarżący, były słowa "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Innego rozstrzygnięcia w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2013 r. nie było. Rozstrzygnięcie to było zresztą zgodne z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było pełne i nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia. Treść żądania strony z dnia 28 lutego 2013 r. wskazuje, że domagała się ona uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, do czego nie jest właściwy organ odwoławczy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.