II SA/Gl 1311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. B. S. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o samowolnym zamurowaniu przez U. i M. O. dwóch okien, jednego w lokalu należącym do nich , a drugiego w pomieszczeniu suszarni będącej przedmiotem współwłasności. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił zgłaszającej informacji, że w sprawie brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. W wyniku wniesionego przez B. S. zażalenia na bezczynność organu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył 30 dniowy termin na zakończenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...]r. PINB w K. odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że zamurowanie okna nie stanowi budowy, przebudowy, ani remontu obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Z postanowieniem tym nie zgodziła się B. S. i wniosła zażalenie do [...]WINB w K., który postanowieniem z dnia [...]r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że wydanie postanowienia przez organ I instancji nie poprzedziły żadne czynności kontrolne , a nadto organ błędnie przyjął, że zamurowanie okien nie wymaga pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art.105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie samowolnego zamurowania dwóch otworów okiennych w budynku przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że przebudową nie jest zamurowanie okien w pomieszczeniach, które nie są przeznaczone na pobyt ludzi. Zgodnie z § 5 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy. Okna zamurowane zostały w pomieszczeniu łazienki oraz suszarni. Jednocześnie brak jest podstaw do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót murarskich do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła B. S. podnosząc, że zamurowanie okien było przebudową w rozumieniu z art.3 ust.7 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym, przez przebudowę należy rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów. Zarzuciła brak w uzasadnieniu organu I instancji podstaw dla których organ przyjął odmienną koncepcję. Nadto zakwestionowała ustalenia organu w zakresie przyjęcia , że pomieszczenia łazienki i suszarni stanowią pomieszczenia w których przebywa się poniżej 2 godzin dziennie. Powołała również treść art.66 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlanego wskazując na potrzebę wydania decyzji nakładającej na U. i M. O. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zakazania im użytkowania obiektu do czasu usunięcia tych nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity- Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071, z późń. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, choć nie z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu, albowiem nie ma wątpliwości, że roboty budowlane polegające na zamurowaniu okien nie są, co do zasady, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty takie stanowią ingerencję w stan pierwotny budynku i należy je zakwalifikować jako przebudowę, tj. wykonanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu. Ponieważ robót tych nie obejmuje wyliczenie z art.29 Prawa budowlanego należało przyjąć, że pozwolenie na budowę w tym zakresie co do zasady, było wymagalne. W ocenie organu w sprawie nie mógłby znaleźć zastosowania tryb postępowania określony w art.48 i 49b Prawa budowlanego, albowiem dotyczą one wybudowania obiektu budowlanego lub jego części. Należało przyjąć, że zastosowanie będzie miał tryb przewidziany w art.50 i 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że roboty były prowadzone bez pozwolenia na budowę, a zatem bez zatwierdzonego projektu budowlanego wyklucza to stosowanie art.51 ust.1 pkt 3 ustawy nakazującego przedłożenie projektu zamiennego. Organom pozostawałaby zatem wyłącznie możliwość wydania decyzji w oparciu o art.51 ust.1 pkt1 ustawy nakazujący przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, bądź też decyzji w oparciu o art.51 ust.1 pkt 2 ustawy nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych celem usunięcia niezgodności obiektu lub jego części z przepisami. Obie te decyzje wymagają jednak, aby roboty budowlane oceniane w ramach kończonego nimi postępowania, prowadziły do sytuacji, w której naruszone zostały konkretne przepisy prawa, a w niniejszej sprawie wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu okien w łazience i w suszarni nie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, bowiem dotyczyły obu przypadkach pomieszczeń, które nie są przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi w rozumieniu tych przepisów. [...]WINB wskazał, że zgodnie z § 57 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powieszenia przeznaczone na pobyt ludzi powinny mieć zapewnione oświetlenie dzienne. Definicja legalna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi znajduje się w § 4 Rozporządzenia, który mówi, że pomieszczeniami takimi są pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny oraz pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Natomiast zgodnie z § 5 Rozporządzenia pomieszczenia w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby nie uważa się za pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Tym samym zdaniem organu pomieszczenia łazienki i suszarni nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i kwestia ta nie wymaga dowodu. Ponadto gdyby przyjąć koncepcje przeciwną, że są to pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi to zgodnie z § 58 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia dopuszczalne jest oświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wyłącznie oświetleniem sztucznym, jeśli oświetlenie dzienne nie jest konieczne lub nie jest wskazane ze względów technologicznych. Skargę na powyższą decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła B. S. zarzucając: - naruszenie § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż pomieszczenia suszarni i łazienki są pomieszczeniami w których przebywa się poniżej 2 godzin dziennie, - naruszenie art. 66 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie § 57 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że pomieszczenia suszarni i łazienki nie powinny mieć zapewnionego oświetlenia dziennego, - naruszenie art. 51 ust.1 pkt 1 i2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 51 ust.1 pkt 7 tejże ustawy poprzez ich nie zastosowanie, Podnosząc te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania procesowego na jej rzecz według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż fakt przebywania w łazience w ciągu doby poniżej dwóch godzin jest faktem notoryjnym. Nadto podniosła, że organ w chwili stwierdzenia samowoli budowlanej zobligowany był do wydania decyzji w trybie art.66 ustawy Prawo budowlane. Natomiast pozbawienie mieszkańców budynku światła dziennego w toalecie oraz suszarni stanowi naruszenie warunków użytkowania budynku. W tej sytuacji organ powinien był zastosować przepis art.51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że podtrzymuje wszelkie twierdzenia i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( tekst jednolity- Dz. U. z 2010r., nr 243. poz.1623 z późń. zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48ust.1 lub w art. 49b ust.1, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, organ w drodze decyzji: 1/ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego / art. 51 ust. 1 pkt 1/ albo 2/ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania / art. 51 ust. 1 pkt 2/ albo 3/ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę—nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian / art. 51 ust. 1 pkt 3/. Art. 50 Prawa budowlanego stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mowa w art. 48 tej ustawy. Korzystając z definicji zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wskazać należy, że pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje budowę, przebudowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Zatem art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. Postępowanie prowadzone w oparciu o powoływany przepis art. 51 wraz z regulacjami przyjętymi w art. 50 prowadzi do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organy administracji ustaliły stan faktyczny sprawy, w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie regulacji przewidzianych w powoływanych przepisach Prawa budowlanego. Bezspornie zostało ustalone, że roboty budowlane polegające na zamurowaniu dwóch okien w budynku przy ul. [...] w K. zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz, że są to roboty inne niż te, których dotyczy art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do trybu postępowania zawartego w przepisie art. 51 Prawa budowlanego wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania / art. 51 ust. 1 pkt 2/. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają prawu, w tym przepisom techniczno- budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie takich obowiązków, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Natomiast wówczas, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie. Oczywiście można by się zastanawiać czy organ nie powinien merytorycznie rozstrzygać w tym zakresie wydając decyzję odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego, niemniej jednak skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisko, że decyzja o umorzeniu postępowania jest również dopuszczalna w takiej sytuacji. Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o umorzeniu postępowania wobec braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, wbrew zarzutom skargi, w żaden sposób nie oznaczała, że organ pominął treść przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. zart. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2. Wydana decyzja oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia, organ uznał, że nakładanie obowiązków w trybie cyt. przepisu jest zbędne, gdyż roboty nie podlegają rozbiórce, nie zawierają nieusuwalnych wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego, roboty budowlane nie pogorszyły stanu technicznego budynku, nie naruszyły też interesów osób trzecich, w zakresie w jakim zostały wykonane w mieszkaniu będącym własnością U. i M. O. Podstawą takiego ustalenia był opisany w trakcie przeprowadzonych oględzin z dnia [...]r. stan techniczny zamurowanych otworów okiennych, potwierdzony sporządzoną dokumentacją zdjęciową. Inspektor nadzoru jest organem uprawnionym do dokonywania oceny technicznej, stąd też sporządzenie ekspertyzy oceniającej stan ww. otworów było zbędne, tym bardziej, że zarówno skarżąca, jak i pozostali uczestnicy postępowania nie zgłaszali żadnych uwag kwestionujących stan wykonanych w tym zakresie robót. Skarżąca zarzuca, iż przedmiotowe roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworów okiennych naruszają przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz. U. nr 75, poz.690 z późń. zm.) w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie jakim regulują zapewnienie oświetlenia dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Zgodnie § 4 cyt. Rozporządzenia pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na: pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny oraz pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Z kolei § 5 ust.1 wskazuje, że nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku. Skład orzekający podzielił stanowisko organów , że zarówno łazienka jak i suszarnia niewątpliwie nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w rozumieniu w/w przepisów, na co wskazuje charakter wykonywanych tam czynności. Trudno sobie wyobrazić sytuację, że ktoś przebywa na strychu w pomieszczeniach suszarni dłużej niż wymaga tego rozwieszenie, czy też złożenie prania. Podobnie w przypadku łazienki służącej do załatwianiu potrzeb fizjologicznych i utrzymaniu higieny osobistej. Oczywiście kwestią indywidualną jest jak często i ile czasu poświęca się na tego typu czynności , to jednak ponad wszelką wątpliwość nie można przyjąć, że codziennie spędza się w tym pomieszczeniu więcej niż 2 godziny. Spór w tym zakresie wydaje się być w niniejszej sprawie bez znaczenia mając na uwadze, że w pomieszczeniu łazienki oprócz zamurowanego okna znajduje się jeszcze jeden otwór okienny zapewniający dostęp światła dziennego, co wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy. Za dopuszczalną przyjąć należy również sytuację w której pomieszczenie suszarni nie posiada oświetlenia naturalnego, a jedynie oświetlenie sztuczne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 Prawa budowlanego stwierdzić należy , że przepis ten ściśle precyzuje w jakich przypadkach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust.1), jak również zakazać użytkowania obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ( art. 66 ust.2). Zdaniem Sądu z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, albowiem nie stwierdzono, aby budynek przy ul [...] w K. w wyniku zamurowania dwóch otworów okiennych mógł zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Mając powyższe na uwadze oraz działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.