II SA/Go 338/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M.S., M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M.S. i M.S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącego M.S. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów dojazdu do sądu. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. M.S., powołując się na art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wystąpił do Marszałka Województwa o wydanie nakazowej decyzji administracyjnej, nakazującej Technikum [...] oczyszczenie jego nieruchomości - działka oznaczona nr ewidencyjnym [...], z zanieczyszczeń komunalnych spowodowanych odprowadzaniem nieczystości komunalnych z Technikum [...]. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, na podstawie art. 65 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. przekazał według właściwości ww. wniosek Burmistrzowi, celem jego rozpoznania. Rozpatrując przedmiotową sprawę , postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Burmistrz, na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ust 3 ustawy Prawo Wodne, uznał Technikum [...] za stronę w postępowaniu administracyjnym. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniająco-dowodowego, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Referatu Infrastruktury i Rozwoju Gospodarczego odmówił wydania decyzji administracyjnej nakazujacej Technikum [...] oczyszczenie części działki oznaczonej nr ewid. [...], z zanieczyszczeń komunalnych z Technikum [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wkazał, że przez teren przedmiotowej działki nr [...] przebiegał rów, którym odprowadzane były ścieki z Technikum [...] do rzeki [...]. W dniu [...] lutego 2008 r. działkę oznaczoną nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...], nabyli M. i M.S., którzy po interwencji w Starostwie Powiatowym, doprowadzili do przekopania rowu melioracyjnego poza granice działki o nr ewid. [...]. W tym stanie rzeczy Technikum [...] odprowadzało ścieki do rzeki [...] rowem melioracyjnym znajdującym się na działce [...], czyli poza działką wnioskodawców. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r. wizji w terenie organ ustalił, iż działka oznaczona nr ewid. [...], od strony południowej przylega do rowu melioracyjnego oraz pokryta jest częściowo wodą stojącą, od strony północnej realizowana jest inwestycja polegająca na budowie zbiornika wodnego o powierzchni około 720 m2. Od strony wschodniej na całej długości działka przylega do rzeki [...]. W trakcie oględzin stwierdzono ponadto, że wody w rowie płynęły w obrębie jego koryta i nie przelewały się na grunty sąsiednie (nie stwierdzono wizualnie występowania zanieczyszczeń). Organ I instancji ustalił również, że Technikum [...], odprowadzając nieczystości do dnia [...] kwietnia 2011 r. ze swojej nieruchomości rowem melioracyjnym, znajdującym się na działce nr [...], nie spowodowało zmiany stanu wody nie tylko na swoim gruncie, ale także na gruntach sąsiednich, a co za tym idzie brak zmian nie mógł mieć szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. W ocenie organu I instancji, nie ulega wątpliwości, że stan wody na gruncie, o jakim mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, podlegający ochronie to nie tylko stan naturalny, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Poszczególne etapy legalnego zagospodarowywania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. Każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Natomiast przepisy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego względnie odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, a więc obligatoryjną przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych grantów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Biorąc pod uwagę szczegółowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej Technikum [...] oczyszczenie nieruchomości [...] przez przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na to, że stan pierwotny nie uległ zmianie. Organ wskazał również, że stan nieruchomości był uwidoczniony w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 2008 r. (rep. A nr [...]) w sprawie nabycia nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej nr ewidencyjnym gruntu [...], położonej w miejscowości Starościn, w Gminie, gdzie M. i M.S. oświadczyli, że stan faktyczny, techniczny i prawny, jak również sposób zagospodarowania nieruchomości, będąceej przedmiotem umowy sprzedaży jest im znany, nie wnosząc do niego żadnych zastrzeżeń oraz akceptując go w całości. Od powyższej decyzji, odwołanie złożyli M. i M.S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez: – nieprzeprowadzanie faktycznego postępowania administracyjnego po uchyleniu przez Kolegium uprzedniej decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2012 r., – błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z bezpodstawnego przyjęcia, że wniosek strony nie spełnia kryteriów określonych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkowało końcową konkluzją, że w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca zmiana stanu wody na gruncie, – nieustosunkowanie się do wniosków strony przesłanych do organu w piśmie z dnia [...] października 2012 r., co skutkowało zakończeniem postępowania bez wykonania jakichkolwiek czynności o przeprowadzenie, których strona wnosiła wbrew jasnym dyrektywom zawartym w art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., – bezzasadną zwłokę w prowadzeniu postępowania skutkującą naruszeniem terminów przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołujący podkreślili, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wskazanych w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r., podnosząc, że od chwili zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ - za wyjątkiem uznania Technikum [...] za stronę postępowania - nie wykonał jakiejkolwiek, choćby jednej czynności zmierzającej do obiektywnego ustalenia stanu faktycznego. Natomiast przesłane przez stronę pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. z wnioskiem o uzupełnienie postępowania o wykonanie dodatkowych czynności, pozostało bez odpowiedzi. W ocenie odwołujacych się twierdzenie organu, że okoliczność odprowadzania ścieków przez Technikum [...] bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego jest nieistotna dla końcowego rozstrzygnięcia, jest całkowicie sprzeczne. Strona podkreśliła, że obowiązkiem organu, wynikającym bezpośrednio z treści art. 77 k.p.a. było ustalenie, czy teren został zatruty, kto tego dokonał i jakie są tego konsekwencje. Skoro w uzasadnieniu organ sam przyznał, że sprawstwo Technikum [...] jest dla niego oczywiste, drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, kto w czasie zatruwania terenu był jego właścicielem, skoro szkoda została wyrządzona. Organ nie podjął jakichkolwiek czynności, celem ustalenia, czy po zmianie właściciela teren był w dalszym ciągu zatruwany. Nie do zaakcpetowania jest również, w ocenie odwołujących, przyjęta przez organ teza o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej wobec okoliczności, iż stan pierwotny działki nie uległ zmianie. Jak sam organ przyznał, Technikum [...] odprowadzało nieczystości nielegalnie przekopanym rowem, wskutek czego nastąpiło skażenie części należącego do odwołujących terenu. Również inspekcja przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Oddział w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości wskazała na rażące przekroczenie norm metali ciężkich w próbkach pobranych ze wspomnianego powyżej terenu. Gdyby stosunki wodne nie zostały zakłócone, wówczas skład gruntu pozostałby zbliżony na całym obszarze działki. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiającą wydania decyzji nakazującej Technikum [...] oczyszczenie części działki nr [...], z zanieczyszczeń komunalnych. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) wskazał, że właściciel grantu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich i nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie organu II instancji, przepis art. 29 ust. 3 wymienionej ustawy stanowi podstawę do możliwości nakazania właścicielowi gruntu, w drodze decyzji administracyjnej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie odpowiednich urządzeń zapobiegającym szkodom, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie negatywnie oddziaływają na grunty sąsiednie. Niewątpliwie zatem zmiany dokonane na gruncie przez jego właściciela muszą dotyczyć takiego ich przekształcenia, które ma szkodliwy wpływ na naturalny (istniejący przed tymi przekształceniami) stan wody na tym terenie, a w konsekwencji szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Zmiany stanu wody na gruncie w stopniu szkodliwie oddziaływającym na grunty sąsiednie, w myśl ww. przepisów, nie mogą obejmować jednak sytuacji, gdy spowodowanie takiej zmiany nie wynika z działania lub zaniechania jej właściciela, bądź szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie było incydentalne, wynikające z wystąpienia nadzwyczajnego zjawiska hydro - meteorologicznego. Każdorazowo zatem w sytuacji, gdy skutkiem określonych zdarzeń (działań lub zaniechań) było naruszenie naturalnego stanu wody na gruncie i powoduje to szkodę dla gruntów sąsiednich, wójt, burmistrz, lub prezydent miasta, działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, może alternatywnie wydać nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub nakazać przywrócenie tego gruntu do stanu poprzedniego. Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy tylko jest to celowe i możliwe do wykonania, powinno być nakładane na powodującego zmiany stanu wody zobowiązanie do wykonania odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom. Dopiero w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie ma możliwości wykonania takich urządzeń albo ich wykonanie jest niecelowe, gdyż szkodom takim nie zapobiegnie, organ może nakazać takiej osobie przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy i treść przepisów wymienionej wyżej ustawy, w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7,77 § 1 k.p.a., a więc przepisów, które nakazują organowi w ramach spoczywającego na nim ciężaru dowodu, przeprowadzić w sposób wyczerpujący postępowanie i zebrać cały niezbędny materiał dowodowy. Organ I instancji w stopniu wystarczającym ustalił podstawowe elementy stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie. Również w sposób należyty został wyjaśniony wpływ odprowadzania przez Technikum [...] ścieków do rzeki [...] (do dnia [...] kwietnia 2011 r.), poprzez rów melioracyjny znajdujący się na działce nr [...], który przylega bezpośrednio do działki odwołujących, nie powodujący zmiany stanu wód na działce należącej do M. i M.S.. Tym samym zasadne jest, że żądanie wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego jest nieuzasadnione, ponieważ stan poprzedni nieruchomości o nr ewid. [...] należącej do M. i M.S. jest taki sam jak stan obecny. Kolegium podkreśliło, że nie było zmian dokonanych na gruncie przez Technikum [...], które miały szkodliwy wpływ na naturalny (istniejący przed tymi przekształceniami) stan wody na tym terenie, a w konsekwencji szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Kwestionując zasadność powyższej decyzji M. i M.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r., oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu skargi powtórzyli zarzuty odwołania akcentując, że przedstawiciel Burmistrza, który brał udział w dwukrotnej wizji lokalnej przedmiotowej działki całkowicie zignorował fakt usytuowania w rowie melioracyjnym specjalnie przygotowanych osadników, w których osadzać się miał szkodliwy szlam. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, że złożone wnioski dowodowe, w tym wniosek o przeprowadzenie ekspertyzy, która dowiodłaby, iż doszło do zakłócenia stosunków wodnych poprzez zmianę kierunku odpływu ścieków, nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania. W ocenie skarżących oczywiste jest, że taka ekspertyza mogłaby bezspornie potwierdzić, czy miała miejsce sytuacja odpowiadająca dyspozycjom określonym w art. 29 ustawy Prawo wodne. Ponadto zdaniem skarżących, wizualne oględziny w żaden sposób nie mogły potwierdzić ani zaprzeczyć temu, czy stosunki wodne wywołane nielegalnym wydalaniem ścieków ze szkoły mogły zostać wcześniej naruszone i czy wywołało to na posesji skarżących określone szkody. Organ I instancji nie powinien ograniczyć się do stwierdzenia braku zanieczyszczeń na podstawie tylko samych oględzin. Jednocześnie skarżący podkreślili, że z pobranych próbek gruntu wynika jednoznacznie, że teren został zatruty. Okoliczność ta przez organy obydwu instancji została całkowicie pominięta. W opinii skarżących, skoro fakt zatrucia został potwierdzony, to wynika z tego jedyny do przyjęcia wniosek, iż wywołany mógł zostać wyłącznie na skutek zakłócenia stosunków wodnych poprzez odprowadzanie ścieków rowem przekopanym przez działkę nr [...], a fakt ten wypełnia dyspozycję art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniami organu II instancji, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Burmistrza w sposób prawidłowy. To organ I instancji stosownie do art. 29 ustawy Prawo wodne winien był dążyć do ustalenia, czy rażące zwiększenie obecności metali ciężkich w rowie znajdującym się na działce [...] spowodowane zostało zmianą stanu wody na gruncie. Skarżący wskazali na błąd w ustaleniach faktycznych organów, które wskazały, że zrzut ścieków odbywał się rowem melioracyjnym, którego część przebiega przez działkę [...]. Skarżący podkreślili, że już na wstępnym etapie postępowania można było ustalić tylko na podstawie pobieżnej analizy planów geodezyjnych spornego terenu, że rów ten nie figuruje na jakichkolwiek mapach, zatem jego przekopanie przez Technikum [...] w nie dającym się ustalić czasie, zmieniło kierunek zrzutu ścieków, kierując je na teren [...]. O tym, iż było to działanie celowe, dokonywane z pełną świadomością, świadczy również obecność zainstalowanych tam odstojników. Również za niedopuszczalne skarżący uważają ustanowienie swoistej cezury czasowej na podstawie, której Kolegium, podobnie jak wcześniej organ l instancji uznało, że ustalony stan faktyczny nieruchomości wnioskodawców w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne nie uległ zmianie od czasu jej nabycia przez M. i M.S. do chwili obecnej. Powołany przepis nie wspomina o jakimkolwiek zawitym okresie, w którym zmiana stosunków wodnych ma następować, aby wyczerpać dyspozycje przewidziane w tym przepisie. Podobnie ma się sprawa ze stwierdzeniem organu I instancji i powtórzonym przez Kolegium, że skarżący mieli mieć pełną świadomość, że w jego skład wchodzi nielegalnie przekopany przez Technikum [...] rów. W ocenie skarżących, Burmistrz stosownie do art 7 i 8 k.p.a. winien zbadać sprawę kompleksowo, z uwzględnieniem wszelkich towarzyszących okoliczności, które w ich ocenie wskazują, że Technikum [...] w długim okresie czasu odprowadzało ścieki przez teren należący do strony postępowania. Skarżący podkreślili, że organy nie wzięły również pod uwagę dołączonej dokumentacji fotograficznej, z której wynika, że ścieki wpływały na teren ich działki również później. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieumożliwienie zapoznania się z dodatkowymi dokumentami otrzymanymi z Technikum [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. skarżący M.S. podkreślił, że art. 29 pkt 2 ustawy Prawo wodne odnosi się konkretnie do okoliczności zanieczyszczenia ściekami komunalnymi. Wskazał jednocześnie, że kwestia ta nie została przez organy administracji przeanalizowana. Zdaniem skarżącego, w przypadku podniesienia stanu wody w rzece [...] następuje efekt tzw. "cofki" – woda blokuje wówczas odpływ nieczystości przekopanym rowem i kieruje nieczystości na działkę skarżących. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. z 2012 r. Dz. U. Nr 145) – dalej "p.w.", zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1 pkt 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", str. 108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Jako dowód należy dopuść wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 k.p.a.). Nie mniej ważna jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej - co stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Przedstawione wyżej przepisy i wynikające z nich obowiązki zostały przez oba orzekające w niniejszej sprawie organy naruszone, gdyż organ I instancji nie podjął wszystkich możliwych do wykonania czynności dowodowych niezbędnych dla prawidłowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, a organ II instancji na uchybienia te nie zwrócił uwagi, w efekcie czego rozstrzygnięto sprawę na podstawie stanu faktycznego, który nie został należycie wyjaśniony. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu podjętych w tej sprawie decyzji. Zastosowanie przez organy administracji publicznej wskazanej przez Prawo wodne normy wymagało zatem precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 638/2009, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 642/2009, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera dopiero drogę do orzekania w formie decyzji o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku. Decyzja ta - o czym należy pamiętać - wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego, co również nakłada na organ określone obowiązki. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż przez teren działki o nr ewid. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w zarządzie Technikum [...] przebiegał rów otwarty, którym odprowadzane były ścieki z Technikum do rzeki [...]. Powyższą działkę nabyli w dniu [...] lutego 2008 r. M. i M.S., którzy doprowadzili do przekopania rowu melioracyjnego poza granice swojej działki nr [...]. Bezsporne jest również to, że do dnia [...] kwietnia 2011 r. Technikum [...] odprowadzało ścieki do rzeki [...] rowem melioracyjnym znajdującym się na działce nr [...]. Fakty te potwierdzają organy prowadzące postępowanie. Ze skargi wynika natomiast, że zanieczyszczenia wpływały na działkę skarżących (nr [...]) również po podłączeniu Technikum do kanalizacji komunalnej, co skarżący potwierdzili załączając dokumentację fotograficzną, do której organy w ogóle się nie odniosły. Skarżący podkreślili również, że występowali do organu o przeprowadzenie ekspertyzy hydrologicznej, która potwierdziłaby, że ścieki wlewały się każdorazowo na teren ich działki. Spowodowane to było, w ocenie skarżących różnicą w poziomie rowu melioracyjnego znajdującego się na działce nr [...] i rowu z działki nr [...] – rów melioracyjny na działce nr [...] usytuowany wyżej powodował, przy wezbraniu wody w rzece, że ścieki cofały się, znajdując ujście w niżej położonym rowie, znajdującym się na działce skarżących. Powyższe uwagi zostały powtórzone przez obecnego na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. skarżącego M.S.. W takich okolicznościach, mając na uwadze jednoznacznie brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w., organy przede wszystkim zobowiązane były ustalić, czy Technikum [...] swoimi działaniami spowodowało zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych oraz z zachowaniem przedstawionych wcześniej zasad procesowych. Tymczasem organy orzekając o odmowie zobowiązania Technikum [...] o oczyszczenie części działki nr ewid. [...] z zanieczyszczeń komunalnych z tego względu, że nie stwierdzono zmiany stosunków wodnych, oparły się jedynie na przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2011r. (przez Inspektora Ochrony Środowiska delegatura) oraz w dniu [...] stycznia 2012 r. (przez pracowników Urzędu Miejskiego) kontrolach. Treść protokołu z oględzin obrazującego sposób przeprowadzenia oględzin w dniu [...] stycznia 2013 r. jest dość lakoniczna. Wynika z niego m.in., że: "Od strony wschodniej, na całej długości działka przylega do rzeki [...]. Wody w rowie płynęły w obrębie jego koryta i nie przelewały się na grunty sąsiednie, woda nie wskazywała zanieczyszczeń. W dniu kontroli nie stwierdzono wizualnie występowania zanieczyszczeń terenu działki". Na podstawie przytoczonej treści protokołu można stwierdzić, że organ oparł się jedynie na wzrokowych oględzinach nieruchomości. Zdaniem Sądu, taki dowód nie może być uznany za wystarczający dla kategorycznego stwierdzenia braku zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Dokonanie przez osoby przeprowadzające wizję tak jednoznacznego stwierdzenia wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych, to zbyt mało. Zdaniem Sądu, ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co przekraczało możliwości organu prowadzącego postępowanie. Na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sprawach uregulowania stosunków wodnych na gruncie zwraca również uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że są to sprawy wymagające fachowej wiedzy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/2008, wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/2007, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy same oględziny wzrokowe nieruchomości, nie poparte opinią biegłego, nie mogą być wystarczające dla ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na gruntach otaczających teren skarżących. Dlatego ustalenia będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a powzięte bez uprzedniego zasięgnięcia opinii biegłego, w sytuacji wyraźnej sprzeczności zgromadzonych dowodów (i niemożności ich wyeliminowania z braku wiadomości specjalnych) - są przedwczesne i dyskwalifikują wydane rozstrzygnięcia jako naruszające przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, pominięcie dowodów możliwych do uzyskania a koniecznych dla oceny stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie okoliczności na które powoływała się strona dołączając do odwołania wskazane wyżej dokumenty, oznacza, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasad procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie na postawie stwierdzenia zawartego w protokole z oględzin, które nie zostało poparte należytym materiałem dowodowym oraz wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, należy zatem uznać za przedwczesne. Przy ponownym postępowaniu właściwy organ uzupełni postępowanie dowodowe i wyjaśniające we wskazanym przez Sąd kierunku, mając na względzie konieczność przestrzegania wskazanych wcześniej przepisów procesowych. Ustali przy tym, czy istnieją pozostałe przesłanki z art. 29 ust. 1 p.w. uprawniające do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 wskazanej ustawy, a następnie podejmie stosowaną decyzję, pamiętając o wymogach związanych z orzekaniem w ramach uznania administracyjnego. Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 i 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje natomiast oparcie w art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).