II OSK 503/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 358/13 o odrzuceniu skargi J. H. na przewlekłość postępowania Starosty Bialskiego w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2003 r. o wszczęcie postępowania wewnętrznego w celu wyjaśnienia nieprawidłowości w postępowaniu scaleniowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną W dniu [...] marca 2013 r. J. H. złożył skargę do Sądu na bezczynność Starosty Bialskiego w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2003 r. (nr 1) o wszczęcie postępowania wewnętrznego w celu wyjaśnienia nieprawidłowości w postępowaniu scaleniowym. W odpowiedzi na skargę Starosta Bialski wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę J. H., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako niedopuszczalną. Jak wskazał Sąd, wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Starosty Bialskiego polegającej na nierozpatrzeniu przez ten organ wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2003 r., oznaczonego numerem 1, dotyczącego nieprawidłowości w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Bialskiego z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], zatwierdzającą projekt scalenia wsi S., gmina S., w części dotyczącej działek nr [...], obejmujących skorygowany obszar [...] ha wykazany na mapach oraz w rejestrach pomiarowych. We wniosku tym J. H. zwrócił się do Starosty Bialskiego o wszczęcie postępowania wewnętrznego w celu: 1. ustalenia, kto imiennie sfałszował datę z [...] na [...] października 1983 r. oraz "dokonał nieczytelności cyfry [...] w składzie cyfr [...] r.", a następnie dokonał tak nieczytelnego jej skserowania, że nie można swobodnie jej odczytać; 2. ustalenia, kto tak sfałszowaną decyzję włączył do akt scalenia, które zostało wszczęte w 2002 r. we wsi S.. Skarżący zażądał również od organu, by po ustaleniu osoby lub osób winnych opisanych wyżej czynów: 3. zawiadomić o tym przestępstwie Prokuratora Rejonowego w Parczewie; 4. wszcząć w stosunku do tej osoby lub osób postępowanie dyscyplinarne zmierzające do usunięcia jej (ich) z pracy. Zdaniem Sądu, treść przedmiotowego wniosku świadczy, iż stanowi on tzw. skargą powszechną, wnoszoną w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Po rozpoznaniu tej skargi organ zawiadamia skarżącego o sposobie jej załatwienia (art. 238 § 1 k.p.a.). Takie zawiadomienie nie mieści się we wskazanym w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sądu administracyjnego. Sądowej kontroli takiego zawiadomienia nie przewiduje również przepis żadnej z ustaw szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a. Skoro zatem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność organu w przypadkach określonych w art. art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a skarga wniesiona przez J. H. w trybie art. 227 i n. k.p.a. nie należy do żadnego z aktów wymienionych w tych przepisach, Sąd uznał skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia J. H. wniósł skargę kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że złożony przez J. H. wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego stanowi "skargę zwykłą" w rozumieniu 227 k.p.a., zaś ponad 10 letnia bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli przez sądy administracyjne, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie celem rozpoznania skargi na bezczynność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w doktrynie wskazuje się, że jeżeli przepisy prawa przewidują formę wszczęcia postępowania, datą wszczęcia postępowania jest doręczenie (ogłoszenie) stronie postanowienia o wszczęciu postępowania (np. data doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania). Jeżeli natomiast uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro postępowanie administracyjne wszczyna się postanowieniem, a ewentualne odmowa wszczęcia postępowania również następuje w drodze postanowienia, to niewypowiedzenie się przez Starostę Bielskiego, przez okres ponad 10 lat, w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania, stanowi niewątpliwie bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Bialski wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że skarga wniesiona przez J. H. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. W szczególności skarga ta nie może zostać zakwalifikowana jako złożona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Zauważyć trzeba, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność organu w ich podjęciu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (Skargi i wnioski) nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 9.12.1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001/1/ 27). Analiza wniosku J. H. z dnia [...] sierpnia 2003 r., oznaczonego numerem 1, uzasadnia zaś stwierdzenie, że w istocie była to skarga powszechna o jakiej mowa w art. 227 k.p.a., a nie jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), czyli takiego, które mogłoby zostać zakończone poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Na marginesie można też zauważyć, że przywołany przez pełnomocnika skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 61a k.p.a., który przewiduje możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, został wprowadzony przez nowelizację z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dopiero w dniu 11 kwietnia 2011 r. Reasumując, skoro wniosek J. H. z dnia [...] sierpnia 2003 r. trafnie został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za skargę powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a., która nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to prawidłowo tym samym Sąd uznał, że skarga na bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku również nie podlegała kognicji sądów administracyjnych, co w konsekwencji skutkować musiało jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną należało oddalić.