II SA/Rz 322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki domku letniskowego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 322/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki domku letniskowego o konstrukcji drewnianej przykrytego dachem jednospadowym pokrytym papą asfaltową i wymiarach zewnętrznych 4,45m x 4,00m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej, stanowiącego własność L. A., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. [...]), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przez A. S.A., Oddział [...]. Organ I instancji ustalił, że wymieniony wyżej obiekt budowlany został wybudowany przez Zrzeszenie [...] w R. w latach lat 70-tych ubiegłego wieku. Kolejnymi właścicielami budynku byli: Państwowy Ośrodek Maszynowy [...] oraz Przedsiębiorstwo "[...]" S.A. W chwili wydawania decyzji właścicielem ww. obiektu budowlanego jest L. A. Ustalono, że domek jest wykorzystywany jest jako domek letniskowy w okresie letnim i służy do celów rekreacyjnych, a właścicielka spornego obiektu budowlanego nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi legalności jego budowy. Postępowanie dowodowe wykazało, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające przymusową rozbiórkę, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu A. Spółka Akcyjna reprezentowana przez pełnomocnika J. F. - Dyrektora Oddziału [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wskazała, że decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz może naruszać jej prawa materialne. Podniosła, że wątpliwości budzić może podstawa prawna skarżonej decyzji, a mianowicie umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy, który daje organom nadzoru uprawnienia do orzekania w sprawach nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Zarzuciła, że przedmiot skarżonej decyzji nie jest tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania, gdyż w sentencji podano, że umarza się postępowanie w sprawie "rozbiórki" domku letniskowego o konstrukcji drewnianej, a jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2012r. przedmiotem postępowania była sprawa "samowolnej budowy" domku letniskowego o konstrukcji drewnianej. Podniosła, że teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek znajduje się na części działki nr 296 stanowiącej część zalewu [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem WP - co oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi. Postępowanie dotyczące daty budowy przedmiotowego budynku zostało przeprowadzone w sposób pobieżny, gdyż oparto się na oświadczeniu L. A. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozbawił możliwości wypowiedzenia się w tej materii pozostałym stronom postępowania, co może stanowić naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podniosła, że L. A. jak i Zrzeszenie [...] w R., Państwowy Ośrodek Maszynowy [...] oraz Przedsiębiorstwo "[...]" nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z osobami tymi nigdy nie była zawarta umowa dzierżawy części działki nr 296, na której usytuowany jest przedmiotowy domek letniskowy. Powyższe uchybienia stanowić mogą naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Organ, zdaniem odwołującej się spółki nie wykazał w sposób wyczerpujący czy prowadzone postępowanie administracyjne na tym etapie faktycznie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB, decyzją z dnia [...] lutego 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie w sprawie samowolnej budowy budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej przykrytego dachem jednospadowym pokrytym papą asfaltową i wymiarach zewnętrznych 4,45m x 4,00m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej, stanowiącego własność L. A., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. [...]), będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez A. S.A., Oddział [...]. W uzasadnieniu wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji do kategorii budynków, w świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stosownie do którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe, a to ze względu na normę intertemporalną z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z roku 1994. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawę legalności przedmiotowego budynku rozpatrywał właściwie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Oznacza to konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, a w przypadku nie zaistnienia przypadków tam przewidzianych, zastosowanie art. 40 tej ustawy, bądź umorzenie postępowania. Przepis art. 37 ust. 1 ww. ustawy dopuszcza orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub ich części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy wówczas, gdy zachodzi jedna z wymienionych w nim przesłanek: 1) znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stwierdzić należy, że w odniesieniu do budynku będącego przedmiotem postępowania nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki w oparciu wskazany wyżej przepis. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obecnie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w Gminie [...] uchwalony Uchwałą Nr [...] Gminy [...] z dnia 9 października 2002r. W trakcie postępowania odwoławczego ustalono, że plan ten opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 79 z dnia 3 grudnia 2002r. pod poz. 1538 i obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002r. Zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceniano w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Wobec powyższego w mniejszej sprawie zbadano zgodność budowy przedmiotowego budynku użytkowanego przez L. A. jako letniskowy służący do celów rekreacyjnych z obecnie obowiązującym ww. planem. Ustalono, że część działki nr 296 w P., na której usytuowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, zgodnie z ww. planem leży na terenie oznaczonym symbolem - 35ZN, UT, przeznaczonym do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Przedmiotowy budynek użytkowany jest jako letniskowy służący do celów rekreacyjnych, zatem jest to budynek rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zatem nie można stwierdzić, że przedmiotowy obiekt o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przedłożona ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku opracowana została przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane potwierdziła ponadto, że elementy konstrukcji budynku wykonane zostały zgodnie z przepisami, normami i sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi. W świetle powyższego przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi ani mienia, ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, a zatem spełniony został również drugi warunek legalizacji, w związku z tym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania oznacza, że popełnione naruszenie prawa zostaje zalegalizowane i obiekt może być legalnie użytkowany. A. S.A. reprezentowana przez J. F. - Dyrektora Oddziału A. S.A. Oddział [...] złożyła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wnosi o przeanalizowanie toku postępowań przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji, Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniosła o wyjaśnienie, czy użytkowanie obiektu usytuowanego na terenie znajdującym się pod wodami powierzchniowymi (według ewidencji gruntów oznaczonych symbolem "WP"), nie będzie powodować zagrożenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otocznia, w świetle art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Skarżąca wyjaśniła, że zarządzeniem nr [...] z dnia 20.09.1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] ustaliło strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece S. w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni w obszarze której nie wolno składować żadnych substancji, które mogą szkodliwie zanieczyszczać wodę lub grunt, a wykonywanie obiektów i urządzeń związanych z odprowadzeniem ścieków i innych nieczystości jak też budowa plażowisk, kąpielisk, przystani, wszelkich obiektów nadbrzeżnych i urządzeń z nimi związanych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Grunty te zostały zatem wyłączone z innej działalności niż eksploatacja zbiornika dla potrzeb Elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika. Działka nr 296 w miejscowości P. znajduje się na obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni, stanowiła i stanowi nadal część zbiornika wodnego oraz jest niezbędna i konieczna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika S. Zdaniem skarżącej przedmiotowy budynek położony jest na terenach nie przeznaczonych pod tego typu zabudowę, zatem jego usytuowanie narusza przepisy Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 09.10.2002r. Według ustaleń ww. planu, budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem "35 ZN.UT" - przeznaczonych do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. W ocenie Skarżącego autor planu dokładnie określił miejsca, w których można lokalizować obiekty użytkowane jako domki rekreacyjne, poprzez wyjaśnienia zawarte w § 2, ust. 3 pkt 3b, gdzie stwierdzono, że niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych oznaczających ich funkcje podstawowe i uzupełniające, wprowadza się na różnych terenach funkcje oznaczone znakami graficznymi, wyjaśnione w legendzie rysunku planu i w ten sposób dokładnie określony został rejon lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych wprowadzając znak graficzny "szraf-paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 09.10.2002 r., symbol graficzny "szraf-paski" występuje na terenie [...], nie występuje natomiast na terenach oznaczonych symbolem "35ZN.UT". Ponadto skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja stanowić będzie podstawę do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu usytuowanego na terenie, którym właściciel budynku nigdy nie dysponował i nie będzie mógł dysponować. Opisana wyżej sytuacja doprowadzić może również do zmian i przekwalifikowania w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych części działki nr 296 w miejscowości P., co z kolei spowoduje niekorzystne dla A. S.A. skutki ekonomiczne - związane z podniesieniem opłacanego podatku od nieruchomości oraz skutki gospodarcze - związane ze zmianą klasyfikacji gruntów i zmianą gospodarowania wodami. W ocenie skarżącej użytkowanie przedmiotowego obiektu, powodować może niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia, a także narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w granicach przewidzianych w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, że na działce nr 296 w P. usytuowany jest obiekt budowlany parterowy o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,45 m x 4 m, przykryty dachem jednospadowym pokrytym papą. Obiekt posadowiony jest na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły. Ściany obiektu są obite z zewnątrz płytą pilśniową. Obiekt ten został wybudowany w latach 70 – tych ubiegłego stulecia bez wymaganego pozwolenia na budowę i wykorzystywany jest jako budynek letniskowy. Prawidłowo organ I instancji uznał, iż jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., przez który należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundament i dach. Prowadzone postępowanie o rozbiórkę tego obiektu budowlanego należy prowadzić w oparciu o przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 roku. Wynika zeń, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Bezspornym jest, że obiekt budowlany powstał pod rządami prawa budowlanego z 1974 roku. Budowa była definiowana w art. 2 ust. 2 m.in. jako wykonywanie obiektu budowlanego. Ta regulacja z 1974 roku pozwalała przyjąć, że w dacie powstania przedmiotowy budynek stanowił obiekt budowlany a jego wykonanie poddane było reżimowi wówczas obowiązującego prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórki można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 28 § 4 ustawy przewidywał, iż zostanie wydane rozporządzenie określające m.in. rodzaje robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia. Wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego stanowiło, iż pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek na działkach pracowniczych oraz określonych obiektów kultu religijnego na terenach cmentarnych i przykościelnych. Wobec tego w dacie posadowienia przedmiotowego budynku na działce nr 296 w P. dla jego realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Oznacza to konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 roku, a w przypadku nie zaistnienia przypadków tam przewidzianych zastosowanie ma art. 40 tej ustawy. Zatem legalność przedmiotowego budynku rozpatrywać należy oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy. Ustalono, że w okresie budowy obiektu dla tego terenu brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujący plan uchwalony został uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. Zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji – takie jest aktualne stanowisko orzecznictwa. Teren ten oznaczony w planie 35 ZN,UT przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona. Dopuszcza również lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej. Przedmiotowy budynek wykorzystywany jest do celów rekreacyjnych. W związku z tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. prawo budowlane uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Przedłożona zaś ocena techniczna tego budynku opracowana przez osobę uprawnioną nie budzi zastrzeżeń. Nie ma podstaw do nakazania zmian i przeróbek, co uzasadnia wydanie orzeczenia na podstawie art. 105 K.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd skargę oddalił.