IV SA/Po 479/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk–Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. R., K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarżących S. R. i K. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia w przedmiocie wykonania w stosunku do S. R. i K. R., przez M. P., prawa pierwszeństwa przy oddawaniu (zbywaniu) w użytkowanie wieczyste działki nr [...] z art. 04, obr.[...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że zgodnie z art.217 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie jeżeli : - wnioskodawca domaga się urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie ustalono, że działka nr [...] decyzją Zarządu Miasta P. z dnia [...].12.1997r. nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo-Własnościowej "X" w P. Ponadto aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...].11.2008r. przedmiotowa nieruchomość (stanowiąca obecnie działkę nr [...]) została sprzedana na rzecz ww. Spółdzielni. W ocenie organu wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie jest wymagane z uwagi na fakt, iż decyzja o oddaniu działki [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni była wydana na podstawie art. 80 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ustawie tej brak było warunku umieszczania decyzji w wykazie , o którym mowa w art.23 ww. ustawy. Zatem w zaistniałej sytuacji nie występował obowiązek zawiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców o przysługującym pierwszeństwie. W zażaleniu na postanowienie, pełnomocnik wnioskodawców domagał się uchylenia postanowienia i podnosił, że prawo pierwokupu przysługuje jego mandatom z ustawy i skoro ustawodawca zapewnia im w imieniu Państwa prawo pierwokupu, to urząd zobowiązany jest potwierdzić fakt wykonania tego prawa. Nadto podał, że wnioskodawcy mieli interes w wykazaniu prawa pierwszeństwa w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem Miasta P. Organ zaś zobowiązany do wydania zaświadczenia w terminie ustawowym 7 dni prowadził postępowanie przez okres 6 miesięcy, naruszając zasady kpa. W efekcie tak przewlekle prowadzonego postępowania organ nie wydał zaświadczenia i pominął wniosek uprawnionych w całości. W miejsce spełnienia swojego obowiązku organ oświadczył, że wieczyste użytkowanie przedmiotowej nieruchomości ustalono na [...].12.1997r. na rzecz osoby trzeciej, a grunt zbyto na rzecz osoby trzeciej [...].11.2008r. tj. w czasie trwania postępowania o zwrot tej nieruchomości, które zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...].01.2001r. W efekcie organ stwierdził, że nie musi wydawać zaświadczenia skoro bezprawnie i wbrew ustawowemu obowiązkowi pominął prawo pierwszeństwa byłych właścicieli i zbył ich grunt osobie trzeciej. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając argumentację organu pierwszej instancji, a nadto stwierdzając, że wnioskodawca domaga się wydania zaświadczenia, w którym organ ma dokonać oceny czy przysługiwało wnioskodawcom jako byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości prawo pierwokupu. Oceny takiej w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia dokonać nie można, zaświadczenie ma bowiem wyłącznie potwierdzać fakty czy stan prawny wynikający z posiadanych dokumentów. Ponadto nie może być potwierdzane w drodze zaświadczenia prawo, które wynika wprost z ustawy. Jeżeli strony uważają, że ich prawo pierwokupu zostało naruszone, mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący reprezentowani przez pełnomocnika domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie przepisów art.217 § 2 pkt 2 kpa i art.219 § 1 kpa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego, skutkującą nietrafnym i nieuzasadnionym orzeczeniem. W uzasadnieniu wskazali, iż w oparciu o dokumentację oraz ustalenia warunków niezbędnych dla wydania decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania bądź zbycia wywłaszczonych nieruchomości, urząd winien wydać zaświadczenie merytoryczne, określając stan prawny i faktyczny (art.218 kpa). Jeżeli urząd nie spełnił swojego obowiązku, to winien oświadczyć, że taki stan zaistniał. Jeżeli natomiast ma dowody stwierdzające, że dochowano wskazanego prawa, to fakt ten mógł również stwierdzić zaświadczeniem. Odmawianie wydania przedmiotowego zaświadczenia oceniać można jedynie jako próby celowego wprowadzania wnioskodawców w błąd, mających na celu naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Jakkolwiek postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony, założoną w przepisach szybkość działania organu przy ograniczonym formalizmie czynności nie oznacza to, że organy administracji publicznej zwolnione są od obowiązku przestrzegania zasad ogólnych w szczególności art.7 kpa. W sprawach o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art.218 kpa). Ustawodawca przewidując krótki termin załatwienia wniosku uznał, że potwierdzenie okoliczności nie będzie nastręczało takich trudności, by niemożliwym było ich niezwłoczne ustalenie. W niniejszej sprawie pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się o wydanie zaświadczenia dnia [...] sierpnia 2011 r. (wpływ do organu [...].08.2011). Sposób sformułowania żądania jest precyzyjny i konkretny. Pełnomocnik wnioskodawców podkreślił, iż z uwagi na fakt iż wnioskodawcom przysługiwało prawo pierwszeństwa w nabyciu wieczystego użytkowania, prezydent zobowiązany był do umożliwienia im skorzystania z prawa pierwszeństwa, które wynikało zarówno z art. 23 ust.4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i z art.34 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Źródłem ustawowego prawa pierwokupu jest przepis ustawy. W większości ustawowe prawo pierwokupu przysługuje Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przysługuje tez innym podmiotom np. współwłaścicielowi nieruchomości rolnej, dzierżawcy nieruchomości rolnej, zarządzającemu specjalną strefą ekonomiczną. Jest uregulowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono z naruszeniem zasad dotyczących terminów o których mowa w art.217 § 3 kpa i zarówno z wniosku, jak i z korespondencji prowadzonej z pełnomocnikiem wnioskodawców, wynikało, że chodzi o wydanie zaświadczenia, z którego wynikałoby, że Miasto P. zbywając wywłaszczoną nieruchomość, należącą uprzednio do poprzedników prawnych przestrzegał prawa pierwszeństwa w stosunku do wnioskodawców. Opisywana instytucja uregulowana została w art.34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz.2603) i występowała również w art.23 ust.4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. , Nr 30, poz.127 ze zm.). Jak podaje S. R. w glosie do OSP z 2000 r. nr 1, poz.5 "Konstrukcja jurydyczna pierwszeństwa nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazu zbywania rzeczy w sposób je naruszający. Konsekwentnie zatem skutki naruszenia pierwszeństwa należy rozpatrywać nie od strony uprawnień osoby, której pierwszeństwo przysługuje, lecz od strony zachowania się osoby dokonującej czynności prawnej, z którą związane jest pierwszeństwo. Ocena prawna tego zachowania, dokonana pod kątem widzenia jego zgodności z prawem, jest zatem wyłącznym kryterium oceny skutków prawnych czynności prawnej naruszającej pierwszeństwo". W tym kontekście trudno kwestionować interes prawny wnioskodawców, czego zresztą organy nie czyniły. Niezrozumiałym natomiast w ocenie Sądu jest stwierdzenie organu II instancji, iż wniosek dotyczył wydania zaświadczenia, w którym organ miał dokonać oceny czy przysługiwało prawo pierwokupu. Wniosek bowiem dotyczył wydania zaświadczenia, z którego wynikałoby, że Miasto P. zbywając wywłaszczoną nieruchomość, należącą uprzednio do poprzedników prawnych przestrzegał prawa pierwszeństwa w stosunku do wnioskodawców. Ponieważ to Miasto P. zbywało nieruchomość, to procedura związana z jej zbywaniem jest mu niewątpliwie znana, a prowadzone rejestry winny zawierać informacje o zachowaniu procedury związanej z pierwszeństwem. Błędnie zatem organ I instancji w swej decyzji powoływał się na fakt, iż w ustawie nie było warunku umieszczania decyzji w wykazie, więc nie istniał obowiązek zawiadomienia byłego właściciela. Organ miał jedynie, zgodnie z wnioskiem, wydać zaświadczenie czy prezydent umożliwił wnioskodawcom skorzystanie z prawa pierwokupu czy też nie. W niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ocenie Sądu uchybiły zasadzie wyrażonej w art.7 Kpa w związku z art.218 § 2 kpa, a zarówno treść zaskarżonych postanowień jak i odpowiedzi na skargę świadczy o pobieżnym rozważeniu wniosku. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym faktycznie decyduje strona, a nie organ, jednak w razie wątpliwości organ mając na względzie postanowienia z art.7-9 Kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska. Z pism pełnomocnika wnioskodawców wynikała w sposób wyraźny intencja wniosku, a sposób i termin jej załatwienia świadczy nie tylko o naruszeniu wskazanych zasad ale i narusza przepisy Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji ( art.8, art.6 § 3a, art.10 ust.3 ) J.Świątkiewicz W-wa 2002 r. Te ostatnie przepisy nie wchodzą w zakres obowiązującego ustawodawstwa RP jednak stanowią normy etyczne, które przy załatwianiu spraw obywateli winny być przestrzegane. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wskazówki poczynione przez Sąd. Z powyższych względów na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. ) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).