II SAB/Gd 54/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia 9 sierpnia 2010 r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody w wydaniu decyzji dotyczącej unieważnienia decyzji o wywłaszczeniu jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 9 sierpnia 2010 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 1977 r. W toku postępowania Wojewoda uzyskał decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oraz wykaz zmian gruntowych działki nr [[...]], a także, wobec braku archiwalnych akt postępowania, przesłuchał J. S. w charakterze świadka. Wojewoda wskazał, że w trakcie postępowania informował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i wskazywał przyczyny takiego stanu rzeczy. Wyjaśnił, że w Wydziale Geodezji Urzędu Wojewódzkiego zarejestrowano w 2012 r. łącznie 64 wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji, a pracownicy, którzy zajmują się tego typu postępowaniami mają również w swoim zakresie obowiązków prowadzenie postępowań odwoławczych, których w 2012 r. zarejestrowania 203. Poza tym niniejsza sprawa była dwukrotnie przekazywana pomiędzy pracownikami – raz z powodu długotrwałego zwolnienia lekarskiego osoby prowadzącej postępowanie a drugi raz w związku z rozwiązaniem stosunku pracy z osobą odpowiedzialną za sprawę. Ponadto Wojewoda wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r. uznał zażalenie W. P. na bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 kwietnia 1977 r. za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując w świetle wskazanych kryteriów działalność Wojewody w rozpatrzeniu sprawy nieważności decyzji z dnia 25 kwietnia 1977 r. nr [[...]] wywłaszczającej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność w 1/3 W. P., wszczętej na wniosek innej współwłaścicielki – J. S. (pismem, które wpłynęło do organu w dniu 9 sierpnia 2010 r.), sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalając przebieg sprawy trzeba wskazać, że Wojewoda dwukrotnie - postanowieniami z dnia 24 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 19 czerwca 2012 r., przesuwał termin załatwienia sprawy, ostatecznie wskazując dzień 30 października 2012 r. Organ powołał się przy tym na stopień skomplikowania sprawy oraz trudności w zgromadzeniu akt. Jak wynika z akt administracyjnych, czynności organu polegały na: pozyskaniu fotokopii decyzji wywłaszczeniowej (z akt księgi wieczystej), ustaleniu braku akt wywłaszczeniowych oraz jakiejkolwiek dokumentacji oraz przesłuchaniu strony – J. S. w charakterze świadka. Od lipca 2012 r. żadne czynności w sprawie nie były podejmowane. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r. uznał za nieuzasadnione zażalenie W. P. na bezczynność Wojewody, ponieważ nie upłynął jeszcze wówczas termin załatwienia sprawy wskazany przez organ wojewódzki w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2012 r. Mimo zatem podjęcia szeregu czynności wyjaśniających (zakończonych w lipcu 2012 r.), do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie nieważności decyzji z dnia 24 kwietnia 1977 r. wskutek rozpatrzenia wniosku z dnia 9 sierpnia 2010 r. nie została przez wojewodę wydana. Rozważając przedmiot skargi wskazać należy, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwana dalej kpa, w art. 12 ustanawia ogólną zasadę postępowania administracyjnego - szybkości i prostoty. Wynika z niej dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Również Konstytucja RP, ustanawiająca zasadę szybkości procesu, stanowi nakaz konieczny do uwzględniania przez organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne. Nadto zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.) oraz z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W Kodeksie postępowania administracyjnego zasada szybkości postępowania skonkretyzowana została przede wszystkim w przepisach o terminach załatwiania spraw. Zważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W myśl art. 104 § 1 kpa przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, bądź wskutek uwzględnienia zażalenia strony na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania organ wyższego stopnia może wyznaczyć termin dodatkowy, o czym mowa w art. 37 § 2 kpa. W artykule 36 § 1 kpa przewidziano, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 kpa powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 kpa. Natomiast do terminów ustawowych nie wlicza się, jak o tym mowa w art. 36 § 5 kpa, terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, skierowanym do Wojewody w dniu 9 sierpnia 2010 r. Jak stanowią przytoczone wyżej przepisy, Wojewoda powinien rozpatrzeć przedmiotowy wniosek, zważywszy na charakter sprawy, w ciągu najpóźniej dwóch miesięcy liczonych od dnia 9 sierpnia 2010 r., działając bez zbędnej zwłoki i prowadząc postępowanie bez niepotrzebnego wstrzymywania jego biegu i przewlekłości. W razie uznania, że sprawa wymaga przedłużenia postępowania organ prowadzący postępowanie obowiązany był do zawiadomienia o tym stron, podania przyczyn zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce, przy czym ostatni wskazany termin to dzień 30 października 2012 r. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają powody, dla których określony akt administracyjny (decyzja) nie zostaje podjęty, a zwłaszcza, czy bezczynność organu spowodowana została okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 kpa, spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Można do nich zaliczyć zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności w niniejszej sprawie jednak nie zaistniały. Tym samym wskazywane przez organ okoliczności związane z trudnościami o charakterze organizacyjnym, między innymi polegające na "przekazywaniu" sprawy między pracownikami, nie mogą stanowić obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekraczanie dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przytoczonych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nawet przyjmując ostateczny i najbardziej korzystny dla wojewody termin załatwienia sprawy, wskutek jego ustalenia na podstawie art. 36 § 1 kpa, od dnia 31 października 2012 r. organ ten pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Tym samym postępowanie organu narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa, jak i pozostaje w sprzeczności z zasadami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462). Należy wskazać, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 37 § 1 kpa, którego zastosowanie stanowi środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia bezczynności organu zachodzi możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ administracji do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Zażalenie to stanowi warunek i jednocześnie otwiera drogę do sądowej kontroli bezczynności organu. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie W. P. wyczerpała wskazany tryb, przy czym jej zażalenie nie zostało uznane za uzasadnione. Nie ma to jednak wpływu na sądową ocenę zasadności skargi. Jak wynika z ustalonych okoliczności Wojewoda nie załatwił sprawy ani w terminie ustawowym ani w wyznaczonym przez siebie dodatkowym terminie, do dnia 30 października 2012 r. Tym samym pozostawanie organu w zwłoce było niewątpliwe, co nie może podlegać aprobacie. Trzeba też zaznaczyć, że przedmiotowa kategoria sprawy (nieważności decyzji w prawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) nie podlega wyłączeniom spod reżimu określonego w przytoczonych wyżej przepisach postępowania dotyczących terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Ponadto, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przejawem rażącego naruszenia prawa przez wojewodę było rażące naruszenie przepisu postępowania - art. 35 § 3 kpa, polegające na znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej oraz art. 36 § 1 kpa, na skutek niepowiadomienia stron o dalszej przyczynie zwłoki i przekroczeniu terminu wyznaczonego na podstawie tego przepisu. Niniejsza sprawa administracyjna wprawdzie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, gdyż jej przedmiotem jest zbadanie przesłanek nieważności decyzji wydanej w 1977 r., przy braku kompletnej dokumentacji wywłaszczeniowej, jednakże mimo upływu kolejnego terminu wyznaczonego na jej załatwienie organ decyzji nie wydał, zasłaniając się problemami natury organizacyjnej, które nie są niezależne od organu. Wskutek tego nastąpiło znaczne i nieuzasadnione przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 kpa. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie normy wynikającej z tego przepisu i godzi w przewidzianą w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania administracyjnego.