IV SA/Wa 425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego R. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 425/13 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek R. O. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wydanym z upoważnienia Dyrektora przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, utrzymał własne postanowienie w mocy. II. Zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [...] grudnia 2012 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz S. (dalej "Burmistrz") zwrócił się do Dyrektora o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie stacji paliw z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] oraz na budowie zjazdów z drogi krajowej [...] do działki nr [...] , położonej w miejscowości K. (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "droga krajowa", "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu decyzji. 3. Skarżący wniósł do Dyrektora o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. lii. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., Dyrektor utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Dyrektor wskazał, co następuje: 1. Zgodnie z pkt 2 lit.c tiret 7 projektu decyzji obsługa terenu inwestycji ma się odbywać za pomocą projektowanych zjazdów publicznych z drogi krajowej. 2. W istniejącym obecnie stanie faktycznym i prawnym nie ma możliwości zlokalizowania inwestycji na terenie inwestycji i zapewnienia dla niej obsługi komunikacyjnej. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzja Wojewody" albo "zezwolenie") teren inwestycji został przewidziany do przejęcia w całości pod budowę drogi. Decyzja Wojewody została następnie m.in. w części dotyczącej terenu inwestycji utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. 3. Z uwagi na planowaną budowę drogi m.in. na działce, stanowiącej teren inwestycji planowanej przez skarżącego, nie ma możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu, który miałby być generowany przez inwestycję, o której mowa w projekcie decyzji. W konsekwencji powyższego należy odmówić uzgodnienia przedłożonego do uzgodnienia projektu. Uzgodnienie projektu decyzji stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w decyzję Wojewody. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Dyrektora, zarzucając orzeczeniu naruszenie art.7, 8 i 10 k.p.a. oraz art.53 ust.4 pkt 9 ustawy zdnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "ustawy o planowaniu". Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł, że w jego ocenie przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez Dyrektora jest - wadliwie - nieobjęcie terenu inwestycji postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] (dalej "studium"). V. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak i postanowienie utrzymane nim w mocy wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77§1 k.p.a. oraz art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych poprzez odpowiednio niewyjaśnienie w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy pod kątem tego, czy istnieje możliwość uzgodnienia planowanej inwestycji w świetle kryteriów wskazanych w art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych oraz poprzez wadliwe uznanie, że sam fakt objęcia terenu planowanej inwestycji decyzją Wojewody stanowi przesłankę do uznania, że inwestycja nie może być uzgodniona pozytywnie. Z tej racji oba postanowienia Dyrektora należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola zaskarżonego postanowienia Dyrektora prowadzi do następujących wniosków: 1. Zgodnie z art. 63 ust.1 w związku z art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] , w konsekwencji czego projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z Dyrektorem, działającym jako zarządca drogi publicznej (art.18 ust.2 pkt 6 ustawy o drogach publicznych). 2. Merytoryczny zakres orzekania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy reguluje art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. 3. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, podczas gdy stwierdzenie braku takiej możliwości obliguje organ do odmowy uzgodnienia projektu. 4. Orzekając w niniejszej sprawie, organ nie dokonał szczegółowej oceny charakteru, czy też parametrów ruchu drogowego, jaki miałby być spowodowany realizacją planowanej inwestycji, a następnie tego, czy ruch ten mógłby być włączony do drogi krajowej. Organ przyjął bowiem, że wystarczającą przesłanką do uznania, że możliwość, o której mowa powyżej, nie istnieje, jest sam fakt objęcia terenu inwestycji ostateczną decyzją Wojewody. Stanowiska takiego podzielić nie można. 5. Przyjąć należy, że stosowanie w praktyce orzeczniczej art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych wymaga oceny przez właściwy organ kwestii o charakterze faktycznym, tj., stosownie do tego, co wskazano powyżej, oszacowania w świetle wiedzy z zakresu organizacji ruchu drogowego tego, jakie potrzeby w zakresie obsługi komunikacyjnej wywoła realizacja planowanej inwestycji (ruch przewidywany) i czy potrzeby te jest w stanie zaspokoić istniejący w pobliżu planowanej inwestycji układ dróg publicznych. Dokonanie takiej analizy jest obligatoryjnym elementem orzeczenia. 6. W ocenie Sądu brak jest wystarczających przesłanek prawnych do uznania, że sam fakt objęcia terenu inwestycji budowlanej, przewidzianej w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wcześniejszą ostateczną decyzją administracyjną, zezwalająca na realizację na tym samym terenie inwestycji drogowej, stanowi przeszkodę do orzekania w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej projektem, czy też, że stanowi przesłankę do automatycznego uznania, że sam fakt objęcia terenu inwestycji decyzją dotyczącą lokalizacji drogi przesądza o konieczności stwierdzenia przez zarządcę drogi, że nie istnieje możliwość włączenia ruchu, mającego pochodzić z nowo planowanej inwestycji do drogi publicznej, a zatem do odmownego uzgodnienia tej inwestycji. Brak podstaw do formułowania tego rodzaju wniosków wynika w szczególności z faktu, że stanu prawnego, wynikającego z decyzji dotyczącej lokalizacji drogi, a zatem powstania perspektywy wybudowania w przyszłości drogi publicznej nie można utożsamiać ze stanem, w którym droga ta zostałaby już wybudowana. Zauważyć ponadto należy, że do realizacji inwestycji drogowej, a zatem do skonsumowania decyzji zezwalającej na taką realizację może ostatecznie nie dojść w szczególności na skutek zmiany planów przez inwestora. Objęcie terenu nowo planowanej inwestycji wcześniejszą decyzją, dotyczącą lokalizacji drogi, nie zwalania zatem zarządcy drogi, orzekającego w przedmiocie uzgodnienia nowej inwestycji, od oceny przesłanek merytorycznych, przewidzianych w art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem przedmiotu nowo planowanej inwestycji oraz aktualnego stanu faktycznego zagospodarowanie terenu, a nie stanu hipotetycznego, tj. takiego, który zaistniałby wtedy, gdyby na terenie tym wcześniej planowana inwestycja drogowa została już zrealizowana. 7. W odniesieniu do zrzutów skargi należy stwierdzić, że skarżący omyłkowo wiąże odmowę uzgodnienia projektu decyzji z kwestią nieujęcia terenu inwestycji w studium. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektor zaznaczył w jednoznaczny sposób, że podniesiona przez skarżącego kwestia nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem przesłanką do odmowy (ostatecznie wadliwą) jest objęcie terenu inwestycji decyzją Wojewody. 8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor ponownie rozpatrzy wniosek Burmistrza o uzgodnienie projektu decyzji z uwzględnieniem uwag wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.