II GSK 1879/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Janusz Zajda Henryk Wach (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1449/13 w sprawie ze skargi T.G. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie informacji w przedmiocie umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 4 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1449/13 odrzucił skargę T. G. (dalej: skarżący) na informację Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], w przedmiocie braku umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. Sąd I instancji wskazał, że T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. informujące o nieumieszczeniu go na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891, dalej: ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r.) Przedmiotowemu pismu zarzucono naruszenie art. 5 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. poprzez odmowę wpisania skarżącego na listę przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych oraz art. 1, art. 104 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę skarżącego wskazał, że zaskarżone przez T. G. pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Dalej podkreślono, że przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych nie przewidują załatwienia spraw związanych ze zgłoszeniem należności przedsiębiorcy Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Ustawa niniejsza nie reguluje sytuacji przedsiębiorcy, któremu odmówiono umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w ust. 2 i art. 8 (art. 5 ust. 3), nie wskazuje również aby do postępowania na skutek zgłoszenia należności miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, polegającego na odmowie umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, na podstawie art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Tym samym, Sąd nie miał możliwości zbadania skargi w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a. zawierającego definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sądowoadministracyjna kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter - są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Charakter ten wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę kasacyjną złożył T. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisu postępowania art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi, pomimo tego, że sprawa T. G. prowadzona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Dyrektora Oddziału w K. w przedmiocie wpisu go na listę przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, jako mająca charakter indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w W., 2) naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2, pkt 4p.p.s.a. w z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) oraz przepisów art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Dyrektora Oddziału w K., polegająca na odmowie wpisu T. G. na listę przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie była podejmowana w indywidualnej sprawie administracyjnej oraz nie podlega kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne w ramach wymiaru sprawiedliwości. Jednocześnie wskazując na naruszenie ww. przepisów skarżący stwierdził, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sąd pierwszej instancji odrzucił skargę T. G., ograniczając się jedynie do formalnoprawnych przesłanek jej dopuszczalności, nie rozpoznając przy tym meritum sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w dniu 24 lutego 2014 r., skład siedmiu sędziów NSA podjął następującą uchwałę: "Zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891), nie podlega kontroli sądu administracyjnego" (sygn. akt II GPS 4/13, treść rozstrzygnięcia dostępna w internetowej bazie orzeczeń, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na podjęcie uchwały, ze względu na którą, postanowieniem z 16 stycznia 2014 r., zawieszono postępowanie w niniejszej sprawie, uzasadnione było jego podjęcie (z urzędu), stosownie do art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Opisaną powyżej uchwałą skład orzekający w sprawie niniejszej jest związany, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a., bowiem nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego, t.j. do ponownego wystąpienia do składu poszerzonego z zagadnieniem prawnym tą uchwałą rozstrzygniętym (szerzej o ogólnej mocy wiążącej uchwał NSA por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 147/07, dostępny we wskazanej internetowej bazie orzeczeń; a także A. Skoczylas: Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 226 i n.). W uzasadnieniu powołanej uchwały, powiększony skład 7 sędziów NSA wskazał, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 451/VII) oraz stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 roku, sygn. akt K 37/12, że ratio legis ustawy z dnia 28 czerwca 2012 roku o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, odwoływało się do przeciwdziałania negatywnym konsekwencjom nieregulowania lub nieterminowego regulowania należności podwykonawców przez wykonawców (głównych wykonawców) zamówień publicznych z sektora budownictwa drogowego. Aby ograniczyć skutki tego zjawiska, w ustawie o spłacie wprowadzono doraźną procedurę zaspokojenia niektórych wierzytelności podwykonawców realizujących roboty budowlane, usługi lub dostawy w związku z zamówieniem publicznym udzielonym przez GDDKiA. Skonstruowany w ustawie o spłacie mechanizm zapobieżenia tzw. zatorom płatniczym w budownictwie drogowym polega na przyznaniu określonym kategoriom przedsiębiorców, którzy dysponują niezaspokojonymi wierzytelnościami wobec kontrahenta będącego generalnym wykonawcą zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA, uprawnienia do uzyskania spłaty tych należności od Skarbu Państwa. Ustawa określa przesłanki nabycia tego uprawnienia, procedurę jego realizacji oraz skutki dokonania spłaty należności w relacji między GDDKiA a wykonawcą. Celem przedstawionych regulacji jest przejęcie długu przez GDDKiA, działającego jako statio fisci Skarbu Państwa. Spłata należności za zrealizowane i odebrane prace następuje na rzecz przedsiębiorców umieszczonych na liście, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy po spełnieniu przez nich opisanych ustawą warunków. I nie budzi wątpliwości, stosownie do treści art. 6 i art. 7 ustawy, że wypłata, zarówno zaliczki, jak i spłata należności przysługuje przedsiębiorcom umieszczonym na liście. Skierowanie zaś do konkretnego przedsiębiorcy zawiadomienia o odmowie umieszczenia na liście nie ma jednak charakteru publicznoprawnego, bowiem nie wynika z zakresu działania administracji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotem skargi do Sądu wojewódzkiego jest pismo Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. informujące o nieumieszczeniu skarżącego na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielnych zamówień publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. Jak wynika z uzasadnienia cytowanej uchwały, odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców stanowi oświadczenie wiedzy wynikające z oceny dokonanej przez GDDKiA po spełnieniu przez wierzyciela warunków uzasadniających przyznanie mu spłaty. W związku z powyższym przyjąć należy, że odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców nie stwarza żadnego stosunku administracyjnoprawnego i nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawa publicznego. Informacja tego typu mogłaby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., jednak przepisy ustawy o spłacie należności takiej kontroli nie przewidują, co czyni bezzasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przewidziana w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie należności weryfikacja dokonanych zgłoszeń, jak i sporządzenie listy przedsiębiorców, a także kolejne czynności podejmowane w celu ustalenia wierzycieli uprawnionych do uzyskania spłaty należności nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, a wobec tego nie poddają się kontroli sądów administracyjnych. Uwzględniając powyższe nie jest możliwe zaskarżenie informacji GDDKiA w drodze postępowania administracyjnego, wbrew zarzutowi naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. oraz naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. i przepisów art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Mając na względzie poczynione ustalenia o oddaleniu skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.