II SAB/Kr 74/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bochni sprawy ze skargi Starosty Bocheńskiego na bezczynność Wójta Gminy Bochnia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: skargę odrzucić Starosta Bocheński wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na bezczynność Wójta Gminy Bochnia w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o 1) zobowiązanie Wójta Gminy Bochnia do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie zakreślonym przez sąd, 2) ukaranie winnego niezałatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami, 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Starosta wskazał, że dnia 19.12.2012 r. dostarczył na dziennik podawczy Urzędu Gminy w Bochni wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Wójta Gminy Bochnia, sformułowany w następujący sposób: 1. Ile wynosiło zadłużenie całkowite Gminy Bochnia, podać kwotę oraz procentową wartość w stosunku do dochodów budżetowych: - na koniec 2010 roku - na koniec 2011 roku - na dzień 30 czerwca 2012 roku 2. Ile wynosiły wydatki budżetowe w dziale "administracja publiczna" oraz w działach dotyczących poszczególnych (wszystkich) jednostek organizacyjnych Gminy Bochnia (osobno dla każdej jednostki) - na koniec 2010 roku - na koniec 2011 roku - na dzień 30 czerwca 2012 roku 3. Za jaką kwotę został kupiony Hotel Florian. Skąd pochodziły środki finansowe na jego zakup (jeśli z kredytu - podać w jakim banku oraz warunki na jakich został udzielony). 4. Proszę podać wysokość podwyżek, premii, nagród dla pracowników Gminy Bochnia jako łączną kwotę w poszczególnych kategoriach oraz jako średnią na 1 pracownik: - w 2010 roku - w 2011 roku - do 30 czerwca 2012 roku 5. Proszę podać wysokość podwyżek, premii, nagród dla pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych Gminy Bochnia jako łączną kwotę w poszczególnych kategoriach oraz jako średnią na 1 pracownika: - w 2010 roku - w 2011 roku - do 30 czerwca 2012 roku W dalszej części skargi Starosta Bocheński wskazał, że dnia 7.01.2013 r. otrzymał z Urzędu Gminy w Bochni pismo informujące o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku - do dnia 15.01.2013 r. bez uzasadnienia przyczyny jego przedłużenia. W dniu 16.01.2013 r. do Starosty Bocheńskiego wpłynęło pismo z Urzędu Gminy w Bochni, w którym udzielono odpowiedzi na dwa z czterech zapytań zawartych we wniosku. W pozostałym zakresie Urząd Gminy odesłał do informacji zawartych w uchwałach budżetowych i sprawozdaniach z wykonania budżetu zamieszczonych na stronach BIP Urzędu Gminy w Bochni. Po dokonaniu analizy informacji znajdujących się na stronach BIP Urzędu Gminy Bochnia Starosta Bocheński dnia 6.02.2013 r. wezwał Wójta Gminy Bochnia do uzupełnienia informacji w zakresie pkt 4 i 5 pierwotnego wniosku o uzyskanie informacji publicznej, wskazując za orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 marca 2008r. (II SAB/Bk 7/08), że "nieprawidłowe jest załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron Biuletynu Informacji Publicznej, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się z licznymi dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich informacji lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej wytworzeniu na ich podstawie". W odpowiedzi Wójt Gminy Bochnia w piśmie z dnia 21.02.2013 r. podpisanym przez Sekretarza Gminy uznał, że żądanie w zakresie wysokości podwyżek, premii, nagród dla pracowników Urzędu Gminy Bochnia i pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych Gminy Bochnia stanowi informację przetworzoną, dla uzyskania której cyt.: "(....) konieczne jest wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Poinformował, że nie jest w bezpośrednim posiadaniu informacji dotyczących jednostek organizacyjnych Gminy Bochnia, dysponuje natomiast informacją dotyczącą pracowników Urzędu Gminy Bochnia. Równocześnie wezwał Starostę Bocheńskiego narzucając 7 dniowy termin od daty otrzymania pisma do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu i dostępie do informacji pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Starosta Bocheński w piśmie z dnia 11.03.2013 r. będącym dalszą korespondencją w sprawie-zażądał po raz kolejny informacji, która jest w posiadaniu Wójta, dotyczącej wysokości podwyżek, premii i nagród pracowników Urzędu Gminy Bochnia w latach 2010, 2011, 2012 oraz podania ilości pracowników, którzy w poszczególnych latach otrzymali podwyżkę, premię lub nagrodę. Wskazał jednocześnie, że błędnie zakreślony został termin wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej informacji. Pismem z dnia 25.03.2013 r. Wójt Gminy Bochnia poinformował, że wobec braku wykazania w zakreślonym przez Niego terminie (7dni) szczególnie istotnego interesu publicznego, wniosek pozostawia bez rozpatrzenia. Powyższe argumenty uzasadniają zadaniem Skarżącego zarzut, iż Wójt Gminy Bochnia pozostaje w bezczynności nie udzielając informacji, która stanowi informacją publiczną czy też traktując ją jako informację przetworzoną. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako procedura zamykająca postępowanie o udzielenie informacji publicznej nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie. Powyższe wyraźnie wykazuje na nieznajomość przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez podmiot obowiązany do jej stosowania. Zgodnie z wykładnią prawa zawartą w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt l OSK 285/11) prawo złożenia skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia cyt: "(....) rozważania prowadzą więc do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., l OSK 262/08, wyrok NSA z 24 maja 2006 r, l OSK 601/05, postanowienia NSA z 03 października 2007 ,l OSK 1382/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r. VUIII SAB/Wa 18/11, wyrok WSA w Białymstoku z dn.08.2012 r. II SAB/Bk2/12). W związku z powyższym, oraz przy uwzględnieniu istnienia ewidentnego sporu między wnioskodawcą, a adresatem wniosku w zakresie charakteru żądanej informacji oraz zasad i trybu jej wydania, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy Bochnia do udzielenia informacji w zakresie objętym żądaniem pkt 4 i 5 wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz ukaranie winnego niezałatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bochnia wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że Starosta Bocheński jako członek organu administracji publicznej nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi na bezczynność innego organu administracji publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również sądów administracyjnych art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyjęcie, że w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, nie jest on uprawniony do żądania informacji od innego organu administracji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie ma on legitymacji procesowej do wniesienia skargi, (sygn. akt II SAB/Wa 197/09, II SA/OI 1316/12). W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, w której organ administracji publicznej powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej żąda informacji od innego organu administracji publicznej. Powyższe musi zatem skutkować odrzuceniem skargi. Niemniej jednak jako wyraz dobrej woli organ udzielił skarżącemu informacji, w posiadaniu których się znajdował wraz ze stosownymi wyjaśnieniami, odesłaniami i wskazówkami, gdzie i w jaki sposób można uzyskać pozostałe informacje. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że organ pozostał bezczynny, albowiem podjął działania i udzielił informacji nie mając obowiązku ich udzielania organowi administracji publicznej. Z tych przyczyn zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Ponadto w ocenie organu zakres żądanych informacji i treści jakie mały zawierać te informacje uzasadniały przyjęcie, że jest to informacja przetworzona, bowiem udzielenie tych informacji wymagało znacznego nakładu czasu, przeprowadzenia weryfikacji i analizy danych, wykonania obliczeń i zestawień. Organ zatem zasadnie żądał wykazania szczególnego interesu publicznego, którego to interesu nie wykazał skarżący. Tylko arbitralna, dowolna ocena skarżącego co do zakresu i rodzaju udzielonych informacji spowodowała wystąpienie ze skargą, która jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione -inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co do zasady więc do właściwości sądu administracyjnego należy rozpoznawanie skarg na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy sąd administracyjny bada, czy skarga, która ją inicjuje, spełnia przesłanki określone przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zobowiązany jest odrzucić skargę bez jej merytorycznego rozpatrzenia, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga Starosty Bocheńskiego jest niedopuszczalna, a zatem podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w charakterze skarżącego występuje w niniejszej sprawie Starosta Bocheński, a więc organ administracji publicznej. Z treści skargi oraz całej korespondencji ja poprzedzającej wynika, że Skarżący nie działa jako organ osoby prawnej - Powiatu Bocheńskiego, ani też jako osoba fizyczna – J.P. Występuje konsekwentnie jako organ administracji publicznej. Wobec powyższego rozważenia wymaga, czy organ administracji publicznej jest uprawniony do składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz czy ma legitymację do wniesienia w takiej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei ust. 3 art. 61 stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi. Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 1122, poz. 1198 ze zm.) dostęp taki przyznaje "każdemu". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. II SAB/Wa 386/12 (LEX nr 1246684) stwierdził: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (LEX nr 1235179): "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, iż omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych. W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że Starosta Bocheński działając jako organ administracji publicznej nie był uprawniony do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie był również uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Organ administracji publicznej nie ma bowiem legitymacji skargowej do występowania przed sądem administracyjnym. Stosownie do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Art. 50 p.p.s.a. ukształtował postępowanie przed sądem administracyjnym jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Taka struktura postępowania determinuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi i wyklucza co do zasady prowadzenie przed sądem administracyjnym sporu pomiędzy organami administracji. Oczywiście nie dotyczy to sytuacji, w których taki spór został wyraźnie dopuszczony przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, skargi na akty nadzoru, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność oczywiste jest jednak, że legitymacja skargowa przysługuje tylko stronom postępowania przed organem administracji, nie zaś innemu organowi administracji publicznej. Wobec powyższego skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.