II SA/Op 139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Teresa Cisyk – spr. WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. S. G. wystąpiła do Burmistrza Dobrodzienia o mediację w sporze z właścicielem nieruchomości sąsiadującej z jej nieruchomością – E. P., w sprawie udrożnienia rowu i przeprowadzenia melioracji gruntu. Wskazała, że od kilku lat teren na jej nieruchomości przy ul. [...], działka nr A, jest zawilgocony, a piwnica posadowionego na nim domu jest zalana wodą, co jest wynikiem zasypania przez sąsiada – E. P. rowu przydrożnego istniejącego na wysokości jego zabudowań. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 5 maja 2011 r., wobec braku akceptacji ze strony S. G. dla zaproponowanego porozumienia, uwzględniając jej wniosek sformułowany w piśmie z dnia 2 lipca 2011 r., Burmistrz Dobrodzienia wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a spowodowanym niedrożnym rowem usytuowanym na gruncie stanowiącym własność L. i E. P. Kwestionując prawidłowość przeprowadzonej wizji lokalnej, S. G. przesłała do organu, przy piśmie z dnia 18 lipca 2011 r., sporządzony przez J. J. dokument opatrzony datą 17 lipca 2011 r., nazwany jako "protokół oględzin nieruchomości nr [...] przy ul. [...] we wsi [...] Gm. Dobrodzień i odcinka melioracji grawitacyjnej odprowadzającej wodę gruntową z tej nieruchomości". W prowadzonym postępowaniu, w ramach czynności wyjaśniających organ m.in.: zwrócił się do biegłego z Zakładu [...] Sp. z o. o. w [...] – S. S., o sporządzenie opinii wodno-prawnej dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, wskazując, że opinia winna uwzględniać przesłanki w postaci zaistnienia zmiany stanu wody na gruncie oraz szkodliwego jej wpływu na grunty S. G.; przeprowadził oględziny w dniu 21 listopada 2011 r. z udziałem biegłego; w dniu 12 grudnia 2011 r. przeprowadził próbę sprawdzenia drożności odpływu wody od posesji S. G. do wylotu; uzyskał z Nadleśnictwa [...] kopie decyzji nakazujących E. P. wykonanie prac z zakresu hodowli lasu z 2000 r. i 1998 r.; załączył do akt opis rozwiązań zaproponowanych przez biegłego jako odpowiedź na wniosek o sporządzenie opinii. Decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 205 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145) Burmistrz Dobrodzienia nakazał L. i E. P. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr B, celem udrożnienia ciągu drenarskiego, poprzez usunięcie składnika roślinnego drzew iglastych, które zasadzone zostały przed kilkunastoma laty na przedmiotowej działce, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania przewidzianego przepisami ustawy o ochronie przyrody. Określił również, że udrożnienie winno zostać zrealizowane poprzez wykonanie nowego ciągu drenarskiego od przewodu tłocznego z własnej posesji Nr [...] do pobocza drogi od południowo - zachodniej strony istniejącego słupa, ale w granicach własnej działki, dalej po działce drogi w jej poboczu do istniejącego rowu wg załączonego profilu podłużnego. Wskazując warunki wykonania obowiązku podał, że dren powinien mieć średnicę 10 cm PCV w obsypce filtracyjnej, prace w obrębie działki nr A, która stanowi własność S. G., będą wykonane na jej koszt, a umieszczone pod ziemią instalacje w sąsiedztwie ulicy [...] zostaną wykonane w sposób nie kolidujący w funkcjonowaniu tej drogi jako publicznej, przy czym ich przebieg określony na mapie stanowiącej integralną część decyzji zostanie uzgodniony z zarządem tej drogi. Organ zobowiązał również L. i E. P. oraz S. G. do "utrzymania i konserwowania nowego ciągu drenarskiego w należytym stanie technicznym" w obrębie ich nieruchomości tj. działki nr B i nr A i wskazał, że L. i E. P. zostaną obciążeni kosztami postępowania w drodze odrębnego rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że podejmując rozstrzygnięcie wziął pod uwagę wariant uwzględniający także trasę drenażu na części nieruchomości stanowiącej własność S. G. Powołując regulacje art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego organ wyjaśnił, że rozważając zasadność wykonania urządzeń zapobiegających szkodom miał na uwadze, iż nieruchomości S. G. "nie powinny dotykać skutki bezprawnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, a podjęte rozstrzygnięcie winno zapewnić skuteczne zapobieżenie szkodom. "Stosownie do tego podał, że w toku postępowania ustalono, iż miało miejsce kilkakrotne podtapianie domu z zalewaniem piwnic, co spowodowane było między innymi działaniem na gruntach małżeństwa P., takim jak wybudowaniem studzienki trwale związanej z gruntem na trasie istniejących drenów oraz usadowienia lasu, co spowodowało zakłócenie naturalnego spływu wody, powodując niekorzystne zmiany w stosunkach wodnych na terenie nieruchomości S. G. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. i E. P. podnosząc w nim, że nie zgadzają się na ścięcie młodego drzewostanu. W piśmie z dnia 26 czerwca 2012 r. S. G. wniosła o odrzucenie odwołania wskazując, że nie jest ono merytoryczne. Wynika z niego, iż odwołujący akceptują w całości treść decyzji, a jedynie sprzeciwiają się wycince drzew. Zaakcentowała, że las został posadzony na zasadzie samowolnego odrolnienia gruntu, przy dowolnej interpretacji decyzji Nadleśnictwa [...]. Decyzją z dnia 26 września 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sankcja z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, może być zastosowana tylko w sytuacji przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i jest ona uwarunkowana zaistnieniem dwóch przesłanek tj. dokonania przez właściciela zmian stanu wody na gruncie oraz wystąpienia skutków tych zmian w postaci szkód na gruntach położonych w sąsiedztwie. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji uchybił obowiązkom z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ stosownie do art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie stanowiącym własność L. i E. P. Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie S. G. jest właścicielką nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr A. Bezsporny jest również fakt, że na sąsiedniej działce nr B, przy granicy, rosną młode sosny, a w pobliżu wjazdu na tę działkę znajduje się studzienka z wylotem prowadzącym do rowu przydrożnego. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie wykazał jednak, że ma to jakikolwiek związek z negatywnymi zjawiskami na działce nr A. Treść sporządzonej na wniosek organu opinii nie odpowiada natomiast zakresowi wyznaczonemu przez organ we wniosku o jej sporządzenie i nie wyjaśnia, czy doszło do zmian stanu wody na działce nr B oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty S. G. Opinia ogranicza się jedynie do stwierdzenia złej drożności drenażu i przedstawienia dwóch propozycji "rozwiązań projektowych". Jako wadliwe i mające wpływ na wynik sprawy organ odwoławczy wskazał również to, że: oględziny nie zostały właściwie udokumentowane, albowiem nie wykonano dokumentacji fotograficznej ani szkicu sytuacyjnego na kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem poszczególnych obiektów związanych z gospodarką wodną; Burmistrz nie zweryfikował informacji o szkodach w domu S. G., zamieszczonych w protokole z 17 lipca 2011 r. i zilustrowanych dołączonymi doń zdjęciami; w aktach sprawy brakuje dokumentu odzwierciedlającego aktualny stan prawny działki nr B i nie wiadomo, czy L. i E. P. są nadal właścicielami tej nieruchomości. Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji Kolegium zwróciło ponadto uwagę na to, że nowy "ciąg drenarski" miał przebiegać m.in. "po działce drogi" (pkt 1 rozstrzygnięcia), a więc poza terenem, do którego skarżący posiadają tytuł prawny, co powoduje, że obowiązek nałożony przedmiotową decyzją mógłby okazać się niewykonalny. Jednocześnie też, decyzja w części orzekającej o obowiązku utrzymania i konserwowania urządzeń zapobiegających szkodom, wydana została bez podstawy prawnej, gdyż przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie upoważnia organów administracji publicznej do orzekania w tym zakresie. Mapa określająca przebieg nowego "ciągu drenarskiego", mająca stanowić "integralną część decyzji", nie została natomiast podpisana przez upoważnioną osobę, ani oznaczona jako załącznik do kwestionowanego aktu. Decyzja odwoławcza doręczona została stronom w dniu 29 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. S. G. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc w skardze o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, po uprzednim uzupełnieniu zasadnych wad prawnych lub proceduralnych wytkniętych przez Kolegium podniosła, że decyzja odwoławcza została "antydatowana" i nie odnosi się do treści odwołania, w tym nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, co do kwestionowanego wycięcia drzew. Stwierdziła, że data przesłania decyzji do stron wskazuje na przewlekłość procedury i opieszałość organu w załatwieniu sprawy. Zasygnalizowała, że sprawa antydatowania została zgłoszona do Prokuratury. Z kolei, odnosząc się do postępowania ugodowego poprzedzającego postępowanie w niniejszej sprawie skarżąca wywiodła, że nie powinno ono mieć wpływu na proces decyzyjny w postępowaniu administracyjnym. Organowi odwoławczemu zarzuciła nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W jej ocenie brak podstaw do poddawania w wątpliwość faktu, że L. i E. P. są właścicielami nieruchomości objętej postępowaniem. Co do mapy załączonej do decyzji organu pierwszej instancji wskazała, że prawidłowo oznaczono na niej lokalizację nowego drenażu. W kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla niej podniosła z kolei, że w sprawie okoliczność ta została ustalona przez organ pierwszej instancji i potwierdzona przez biegłego. Dodała, że Prawo wodne nie zabrania nakazywać w decyzji utrzymania i konserwacji urządzeń zapobiegających szkodom. Zaznaczyła też, że zdjęcia nie stanowią dowodu, a jedynie materiał poglądowy i dlatego mogą, ale nie muszą być w tej sprawie. Podała również, że na skutek decyzji odwoławczej, w dniu 21 lutego 2012 r. wpłynęło uzupełniające pismo biegłego, w którym doprecyzował on swoją opinię i uznał, że "odwlekanie decyzji zwiększa straty." Z tego też powodu merytoryczna decyzja o przywróceniu prawidłowych stosunków wodnych jest priorytetem. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wywiodło, że organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania. Nakazując natomiast właścicielom gruntu utrzymanie i konserwowanie urządzeń wodnych organ pierwszej instancji wykroczył poza zakres regulacji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ponadto opinia biegłego, którą posłużył się organ pierwszej instancji nie wyjaśnia, czy rzeczywiście doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2011 r. jest dokumentem prywatnym i organ prowadzący postępowanie zobowiązany był zweryfikować zamieszczone w nim informacje. W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że przedłożony przez nią protokół oględzin z dnia 17 lipca 2011 r. dokumentuje stan faktyczny, który w późniejszym czasie został potwierdzony przez biegłego i pozostałych uczestników wizji lokalnej, przy czym pozostaje bez wpływu na wydaną decyzję, gdyż jej nie dotyczy. Organowi odwoławczemu zarzuciła, że wybiórczo dobiera argumenty, posiłkując się materiałami z postępowania ugodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, braku wskazanych uchybień, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję odwoławczą uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, która to wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej K.p.a. Od razu też podkreślić należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie, lecz zagadnienia dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym takiej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie i w oparciu o powołane powyżej kryteria, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 K.p.a. Wskazało bowiem na istotne braki postępowania wyjaśniającego, które mają wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a których organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie uzupełnić, gdyż mogłoby to stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wskazać należy, że w myśl ustalonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy. Kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zostają przeniesione na organ drugiej instancji poprzez skuteczne wniesienie odwołania, a rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy określa art. 138 K.p.a. Podkreślić przyjdzie, że rozstrzygniecie określone w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym i znajduje zastosowanie w każdym przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. Według tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przesłanki z art. 138 § 2 nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozparzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Na zasadzie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy przeprowadza jedynie postępowanie uzupełniające. W żadnym razie nie może ono polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz obowiązku wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też to, aby rozstrzygnięcia te podjęte zostały po przeprowadzeniu postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone, a zatem wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy będącej jego przedmiotem. Tym samym wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 K.p.a. Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, czym naruszył obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. i w konsekwencji nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) zwanej dalej ustawą. O ile bowiem prowadził postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone dowody nie pozwoliły na wyjaśnienie istotnych kwestii. Postępowanie przed organem pierwszej instancji wszczęte zostało na podstawie art. 29 powołanej ustawy, w związku z zarzutem skarżącej, że jej sąsiad, właściciel działki nr B, zasypał rów przydrożny na wysokości swoich zabudowań, wybudował studzienkę na trasie drenów oraz posadził drzewa, których korzenie zdewastowały drenaż odprowadzający wodę z posesji skarżącej, a w konsekwencji tych działań nastąpiło zawilgocenie terenu jej nieruchomości i zalewanie piwnicy posadowionego na niej domu. Mając na uwadze materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Uwzględniając treść regulacji art. 29 ustawy dostrzec trzeba, że ewentualne wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wymaga uprzedniego ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym stanu wody na gruncie, a następnie wykazania, że doszło do jego zmiany w wyniku działań właściciela gruntu oraz, że zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ustawy ma zatem wykazać zasadność wydania nakazu na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy. Sam fakt określonej zmiany stanu wody na gruncie nie jest przy tym wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy. Zmiana ta musi bowiem być spowodowana działaniami właściciela gruntu, które może być różnego rodzaju i polegać np. na zmianie ukształtowania terenu, czy wykonaniu prac budowlanych. W każdym przypadku działanie takie musi przy tym ingerować w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Dla podjęcia rozstrzygniecie niezbędne jest ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działaniem w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie, a szkodą powstałą na gruntach sąsiednich. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy wymaga zatem precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. W tym celu należy w sposób wnikliwy i rzetelny przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla wydania decyzji. Dostrzec przy tym należy, że dokonanie oceny, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, a także ustalenie ewentualnej przyczyny tej zmiany, co do zasady wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Znaczącą rolę przy wyjaśnianiu tych okoliczności mają środki dowodowe w postaci szczegółowych oględzin oraz opinii biegłego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, że pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji zgromadzone dowody, w tym stanowiące postawę oceny organu pierwszej instancji protokoły z oględzin oraz opinia biegłego, nie wyjaśniają zasadniczych kwestii istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ustawy. W szczególności ze zgromadzonych dowodów, jak również z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby dokonano ustaleń co do pierwotnego stanu wody na gruncie sąsiadującym z nieruchomością skarżącej tj. określono dotychczasowe stosunki wodne na spornej nieruchomości. Tym samy, nie można było ustalić jednoznacznie, czy nastąpiła zmiana tych stosunków wodnych. Ponadto, jakkolwiek organ pierwszej instancji wskazał w swej decyzji, że podtapianie domu skarżącej z zalewaniem piwnic spowodowane było działaniem właściciela gruntów sąsiednich, polegającym na wybudowaniu studzienki trwale związanej z gruntem na trasie drenów i usadowieniu lasu, ocenę organu w tym zakresie uznać należy za dowolną. Nie znajduje ona bowiem oparcia w materiale dowodowym. W szczególności okoliczności te nie zostały ustalone bezspornie w trakcie oględzin. Z protokołów sporządzonych na okoliczność ich przeprowadzenia wynika jedynie, że na sąsiedniej działce nr B, przy granicy, rosną młode sosny, a w pobliżu wjazdu na tę działkę znajduje się studzienka z wylotem prowadzącym do rowu przydrożnego oraz, że przeprowadzono sprawdzenie drożności istniejącego drenażu. Nie wyjaśniono jednak w sposób jednoznaczny, że odpływ wody z nieruchomości skarżącej jest całkowicie niedrożny i że wynika to z działań właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ponadto, nie ustalono również w postępowaniu wyjaśniającym w żaden sposób związku przyczynowego pomiędzy działaniami sąsiada, a zmianą stosunków wodnych na jego gruncie oraz jak dostrzegł organ odwoławczy nie stwierdzono związku pomiędzy działaniami sąsiada, a negatywnymi zjawiskami na działce skarżącej. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednoznacznie, czy w następstwie działań właściciela działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącej nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, tego jak działania sąsiada zmieniły stosunki wodne na gruncie oraz czy szkody powstałe na nieruchomości skarżącej, polegające na zalaniu piwnic budynku mieszkalnego były bezpośrednim następstwem wykonania studzienki i posadzenia lasu. W tym zakresie ocena w decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się do ogólnego stwierdzenia, że podtopienia domu skarżącej są wynikiem działań właściciela gruntu sąsiedniego. Organ nie dokonał jednak żadnej analizy stwierdzonego związku. Wobec braku ustaleń w tym zakresie uznać należało, że postępowanie przed organem pierwszej instancji obarczone było wadliwością w postaci nierozpatrzenia sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w jej całokształcie. Skoro nie wyjaśniono wskazanych powyżej okoliczności organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie należy ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i rozpoznać sprawę w pierwszej instancji dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Słusznie przy tym stwierdził, że okoliczności zmiany stanu wody na gruncie oraz szkodliwego wpływu tej zmiany na grunt skarżącej nie znajdują potwierdzenia także w opinii biegłego, stanowiącej podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Z jej treści nie wynika bowiem, aby okoliczności te były przedmiotem ustaleń biegłego. Pomimo, iż we wniosku o jej sporządzenie organ pierwszej instancji wskazał, że opinia w szczególności winna dotyczyć okoliczności zaistnienia zmiany stanu wody na działce nr B oraz szkodliwego jej wpływu na grunty skarżącej, brak w niej analizy dotyczącej tych okoliczności. Ogranicza się ona jedynie do ogólnego stwierdzenia złej drożności drenażu i wskazuje dwa warianty "rozwiązań projektowych". To natomiast nie stanowi wystarczającego dowodu dla stwierdzenia, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia zostały zbadane. W szczególności biegły nie ustalił, przy uwzględnieniu ukształtowania i warunków naturalnych terenu, aby posadzenie lasu i wykonanie studzienki spowodowało zmianę stosunków wodnych na gruncie i w konsekwencji tego były bezpośrednią przyczyną szkody powstałej na gruncie skarżącej. Dostrzec przy tym należy, że opinia biegłego stanowi dowód podlegający ocenie na zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Organ nie jest zatem skrępowany opinią i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedstawionej przez biegłego. Obowiązany jest ustalić okoliczności na jakich biegły oparł swoją opinię. W niniejszej sprawie nie tylko opinia nie wyjaśniała istotnych okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, lecz również nie zostały one ustalone przez organ pierwszej instancji w oparciu o inne dowody. Późniejsze uzupełnienie opinii przez biegłego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – już po wydaniu decyzji organu odwoławczego – nie mogło natomiast mieć wpływu na wynik postępowania przed organem odwoławczym. Z uwagi na to, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, brak było również podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania jakie należało przeprowadzić przekraczał jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie uprawniał do podjęcia decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy. Dopiero bowiem prawidłowe i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego może stanowić podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia decyzji. W postępowaniu nie ustalono natomiast zasadniczych okoliczności w postaci stanu pierwotnego wody na działce nr B, zmiany w tym stanie, a także szkodliwego wpływu tej zmiany na nieruchomości skarżącej. W braku tych ustaleń nie można też mówić o wykazaniu związku przyczynowego między zmianą, a jego szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Zaznaczyć należy, że samo powołanie przepisu prawa materialnego nie stanowi o rozstrzygnięciu kwestii merytorycznej. Skoro zaś nie ustalono przesłanek warunkujących wydanie decyzji, to słusznie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Prawidłowo też wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Nie mógł bowiem ustalić okoliczności stanowiących przesłanki podjęcia decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy. Ich ustalenie po raz pierwszy przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wyraża się w tym, że dwa organy rozpoznają sprawę w jej całokształcie. Decyzja organu pierwszej instancji wydana bowiem została bez ustalenia tych okoliczności, a zatem sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie. Brak ustalenia okoliczności mających wpływ na rozstrzygniecie uniemożliwiał odniesienie się przez organ odwoławczy do kwestii merytorycznych sprawy. W tych okolicznościach nie mogło zostać uwzględnione żądanie skarżącej, sprowadzające się do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji po uzupełnienia wad postępowania przez organ odwoławczy. Wady postępowania, których skarżąca zresztą nie kwestionuje, wymagają bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, obejmującego okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W świetle przedstawionych powyżej rozważań na akceptację nie zasługuje również zarzut skargi dotyczący prawidłowości ustalenia okoliczności, że skarżąca poniosła stratę na skutek zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. W kwestii stwierdzonych przez organ odwoławczy wad decyzji organu pierwszej instancji sprowadzających się do nieprawidłowego sformułowania treści rozstrzygnięcia, w tym nałożenia obowiązku wykraczającego poza dyspozycję art. 29 ust. 3 ustawy oraz braku prawidłowo sporządzonego załącznika decyzji, wskazać natomiast przyjdzie, że w świetle zaistniałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uchybień dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ocena dokonana przez organ odwoławczy w tym zakresie nie mogła mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak organ odwoławczy dokonując weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo zwrócił uwagę na te wadliwości. Wskazać należy, że załącznik do decyzji powinien być tak opisany, aby nie powstały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Brak podpisu osoby uprawnionej na załączniku do decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi wprawdzie sam w sobie naruszenia prawa, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, niemniej jednak wadliwie sporządzony załącznik może budzić uzasadnione wątpliwości co do wynikających z niego okoliczności i dokonanych na jego podstawie ustaleń. W odniesieniu do obowiązku nakładanego na stronę w drodze decyzji wskazać z kolei przyjdzie, że winien być on sformułowany w sposób zrozumiały i możliwy do wykonania tj. nie może być uzależniony od okoliczności, na które strona nie ma wpływu. Ponadto winien znajdować umocowanie w przepisach prawa. Rozstrzygnięcie decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy powinno zatem dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Jednocześnie jednak, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy na właściciela gruntu może być nałożony jedynie obowiązek przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dla wydania jednego z tych nakazów, jak już wcześniej podkreślono, konieczne jest jednak uprzednie wykazanie, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ powinien przy tym uzasadnić wybór jednego z alternatywnych rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe, wobec ustalenia, że zaskarżona decyzja kasacyjna prawidłowo została wydana, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.